破解“多头分管”困境：排水厂网一体化的模式创新与系统化运维

近年来，在国家政策持续推动与行业转型不断深化的背景下，“厂网一体化”作为提升排水系统效能的重要路径，已成为业内共识与探索焦点。

然而，从理念认同到落地实践仍面临运营模式分散、责任边界模糊、专业能力不足等多重现实挑战，亟需通过机制创新、技术赋能与管理重构，实现从“多头分管”到“系统运营”的深刻转变。

在2025(第十七届)上海水业热点论坛上，E20特邀研究员、市政排水体系可持续发展研究中心专家组成员方晔，分享题为《对排水厂网一体化的系统思考》的演讲，从政策背景、实施路径到运维重点，系统阐述如何以专业化、系统化、智慧化的方式推动厂网一体化真正落地，构建可持续、高效能的城市排水新体系。

01政策驱动与行业转型：厂网一体化的必然性与现实挑战

2024年3月，住房和城乡建设部等五部门联合发布《关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》，明确提出推行“厂网一体化”专业化运维机制，建立以污染物收集效能为核心的绩效考核与按效付费体系。尽管行业内在理念上对厂网一体化普遍认同，但在实际推进过程中仍面临诸多困难，进展较为缓慢。

厂网一体化是指由一个专业机构统一负责某一城市或区域内包括排水户、污水收集与输送管道、污水处理厂(含雨水管网)在内的整个排水系统的管养和运维，从而形成一个独立、自成体系且物理连接完整的运行单元。

目前的运营模式主要包括三种：一是整座城市由单一机构统一运营(珠海);二是由多家运营机构共同实施统一运营管理(广州、深圳);三则是多家机构分别独立运营厂、网等不同环节(大多数)。现实中，普遍存在的运营模式仍以“多头分管、互不隶属”为主，即主城区主干管网(输送功能)通常由市级单位运维，而支管(收集功能)则多由区、镇级单位负责，彼此之间缺乏协同机制。

当前推进难点不仅存在于客观层面，更源于行业内部的主观态度：不少运营机构因畏难而不敢接、因任重而不想接，缺乏承接的意愿、勇气和担当。

实际上，城市排水管网的一体化运营是由其系统自身自然属性所决定，一体化运维是刚性的，只是谁来接的问题，作为地方专业运营主体，理应拿出“非我莫属，舍我其谁”的气概，为政府、为市民分忧，承担起我们份内的责任。

业内普遍认为接手现状排水管网是块硬骨头，但真想接时绝非易事，所以需要“谋”，虽成事在天，但谋事在人，机会只会留给有准备的人，所谓的“天时地利人和”，关键还是要有人“谋”。

只有提前布局、具备担当与魄力、怀有责任与情怀的专业力量，才能够在政策与市场需求双重推动下，真正实现厂网一体化的有效落地与长效运行。方晔表示只要我们专心做事，就一定能成!实践证明，支离破碎、千疮百孔的城市排水管网，在我们精心、系统、专业的运维下，都可以变成让政府放心、市民安心和企业顺心的城市优良资产。

在认清厂网一体化的必要性与现实挑战之后，业界开始积极探索其可行的实施路径与合作模式，以期通过机制创新破解当前困境。

02轻资产赋能与机制创新：厂网一体化的实现路径与合作模式

排水系统厂网一体化的实现主要可通过两种方式：一是由政府直接授予运营权，二是通过市场化投标获取。

方晔介绍到当前普遍认识到，以重资产模式进入该领域并不可持续，因为城市地下管网沉没成本巨大，对资本要求过高，这也导致许多现有投资者选择转让和出清资产。

实际上，市政排水管网及污水处理厂资产始终属于政府所有，运营机构所获取的只是在特许经营期内的运营权，期满后须交还政府。斥巨资“购买资产”实质上是一个伪概念，更像一种数字游戏，除了暂时缓解当期政府的财政压力外，不仅无法真正改善管网运维质量，反而带来一系列问题：首先，高资本门槛将大量具备专业技术但资金实力不足的机构排除在外;其次，高额初始投资会推高全生命周期运营成本，最终通过水价转移给后续政府及公众，造成长期财务负担;最关键的是，这种模式弱化了运维工作的专业属性，偏离了通过引入专业技术提升效能的初衷。

因此，方晔认为更可持续的路径是鼓励专业机构以轻资产模式、依托技术与管理能力参与运维，政府则通过按效付费和定期调价机制保障合理回报。目前已有实践案例体现了这一方向：

实现路径一以珠海为例。2018年9月，珠海市政府印发《珠海市排水管理体制机制改革工作方案》，明确构建全市排水设施“统一规划、统一建设标准、统一管养”的供排一体化体系。

自2019年1月起，各区将存量排水设施移交珠海水控集团统一管养，移交后清淤和病害治理工作由政府出资、企业实施，两年内完成。

专业机构承接运维责任后，需系统性提升专业能力，关键包括三方面：一是建设敬业且专业的人才队伍并持续强化培训，二是配置齐全的大、中、小型专业设备及智慧管理系统，三是确立科学、可持续的管养理念，以此实现精细化管理、全生命周期资产管理、智慧化运维，推动彻底雨污分流和有效雨洪管理。

实现路径二则以某中标项目为例，以E20环境平台所报道的“32.9亿、特许经营40年”的水管家项目为例，该项目由地方政府和地方国企控股(占股50%以上)，专业公司作为第一大股东参与，同时引入第三方技术企业。项目首期仅出资10亿元购买部分污水厂产权(约占总规模1/10)，并承诺3年内投入23亿元用于污水厂与管网改造，运营期37+3年共40年。首期污水处理单价定为3.144元/吨，涵盖厂网运维费用，且合同中明确设置了调价机制，可根据投资与运维成本变化动态调整水价。

这一结构弱化了产权要求，突出厂网捆绑、按效付费与调价机制，降低了专业机构的前期资金压力，也保障了长期合理收益。

方晔表示环保类项目资金需求大、回报率不高但现金流稳定，更需要具备耐心和社会情怀的投资方，这也进一步凸显轻资产模式参与城市基础设施运维的合理性与必要性。

在明确了以轻资产和机制创新为核心的实现路径后，如何系统性地构建高质量的运维体系，成为确保厂网一体化最终成效的关键所在。

03系统化运维与智慧融合：高质量排水体系的核心管理维度

高质量排水系统的运维需系统性地关注多个核心环节(运维重点)，主要包括规划引领、用户管理及数据管理三大方面。

1、在规划层面，理想的城市排水专项规划应由政府规划与行业主管部门、规划编制单位及系统运营者三方协同完成，形成稳定且平衡的决策结构。

然而长期以来，水的自然属性未能在城市规划与系统运维中得到充分重视，尤其在规划阶段系统运营者常处于缺位状态，导致规划与实际运维需求脱节。

实行厂网一体化为弥补这一缺陷创造了条件，使运营者能深度参与规划编制与修订，推动规划更具实施性、动态性和前瞻性。以排水管网调度和雨洪管理为例：

调度是发挥系统效能的关键。现在污水厂不让停产，已成为行业惯例，造成污水厂工艺流程及设备普遍长期“带病运行”，极易导致污水外溢，我们必须在规划、规范以及配套措施上下功夫，借助厂网一体化运营，系统性提升、优化调度能力，通过适度扩大单厂处理规模、构建厂间互为冗余、建设厂际互联互通管道等措施，逐步构建起具备弹性、可调度且高效的污水收集处理系统。

雨洪管理是应对极端天气的重要环节。以珠海2024年“5.4”强降雨为例，短时超量降雨导致局部内涝，暴露出外水入渗、蓄泄通道不畅及截洪设施不足等问题。厂网一体化运营机构可凭借统一管理的优势，主动介入专项规划与洪涝评估，推动市政排水系统与水利泄洪体系有效衔接，协同解决分区排水、跨区域泄洪及重点区域防水浸等问题，最大限度保障市民生命财产与城市运行安全。

2、用户管理是源头治理的核心。与供水系统相比，排水系统长期疏于对排水户的有效管理，住宅小区、企事业单位内部雨污混接问题严重，成为雨污分流推行困难的主要根源。必须从强制管理转向服务引导，通过协助排水户完成内部改造、提供技术咨询、将排水许可与海绵设施管理相结合，变“管控”为“服务”，根本改变以前管而不控的被动局面，建立现代城市排水系统健康可持续管养的新秩序，促进上下水协同管理，逐步推行“先排后供、以排定供”的管理体制，实现对排水户的动态、精准管理，使排水系统管理步入良性循环。

3、数据管理则是智慧排水的基础。数据作为贯穿传统管理、信息化与智慧化运维的主线，是现代化排水系统高效运行的核心。智慧水务建设必须以业务和管理为导向，避免技术与业务“两张皮”。在厂网一体化模式下，应构建覆盖全生命周期(纵向)、全要素(横向)和全链条(外延)的精细化管控平台，设立专人专班加强数据维护，保障数据的准确、完整、一致、及时、有效和唯一，真正依托数据驱动实现系统协同与智能决策。

来源：中国水网

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