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汽车产业投资管理新政:投资项目核准改备案

来源:中国拟在建项目网    2018年12月20日    
       

  12月18日,国家发改委发布《汽车产业投资管理规定》2018年第22号令(以下简称《规定》)。与此前公布的《汽车产业投资管理规定(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)相比,正式出台的《规定》共做出了十八处改动。

  其中,十三处为表述细节和表达方式的改动,四处为新增加的内容,而对新建独立纯电动汽车企业投资项目的企业法人的规定,取消《意见稿》中的其中三条。

  具体改动如下:

  变化一:《规定》改变汽车投资项目管理方式——由项目核准改为项目备案。

  变化二:《规定》在《意见稿》的基础上,将汽车零部件及再造技术及装备研发和产业化纳入汽车行业重点发展领域。

  变化三:《规定》指出燃油车扩能项目须具有国际竞争力。

  变化四:《规定》在《意见稿》的基础上增加关于燃油车整车投资规定的解释。

  变化五:《规定》对新建独立纯电动汽车企业投资项目的省市给出新的规定。

  变化六:《规定》取消《意见稿》中关于新建独立纯电动汽车企业投资项目的企业法人的部分规定。

  变化七:《规定》增加两项对于新建独立纯电动汽车企业投资项目企业股东的规定。

  变化八:《规定》新建独立纯电动汽车企业须具备动力电池回收利用管理体系。

  变化九:《规定》明确企业法人在动力电池回收管理中的责任。

  变化十:《规定》对车用动力电池扩能项目作出更严格的规定。

  变化十一:《规定》对车身总成投资项目工艺及原材料作出明确规定。

  变化十二:《规定》对专用汽车和挂车项目投资增加两项内容。

  变化十三:《规定》增加对于汽车零部件再制造投资项目的规定。

  变化十四:《规定》增加了关于项目备案管理的补充说明。

  变化十五:《规定》出台之后,其他文件的实施和执行以本规定为准。

  除上述十五处变化之外,《规定》在表述细节做了三处改动:其中,第七章由“项目监督管理”改为“协同监管”;关于主管部门的表述,《规定》将《意见稿》中的“省级投资主管部门”改为“省级发展改革部门”;将《意见稿》中的“国务院投资主管部门”的表述明确为“国家发展改革委”。

  该《规定》是汽车产业投资项目管理的重大改革,其中最重要的变化是,汽车投资项目从核准管理改为备案管理。同时,还进一步明确备案管理由地方发展改革部门负责。其中,汽车整车投资项目由省级发展改革部门备案。这一新规将于2019年1月10日起施行。

  “新《规定》强调,将注重加强事中事后监管。我认为以往的管理办法很大程度留有计划经济年代的痕迹,企业准入非常困难,但准入后的监管有待提升。为什么我国不能改变一下计划经济年代重审批轻监管的思维方式?从这点来看,我认为新的投资管理规定具有破冰的意义。希望有了这个开头,会带来中国汽车产业管理办法的进一步改革。”国家新能源汽车创新工程项目专家组组长、中国新能源汽车知名专家王秉刚告诉智库君。

  从鼓励支持新能源汽车建厂,到提高新建纯电动汽车企业生产门槛、防止资本盲目进入,对于新建纯电动汽车生产企业的准入规定,发改委做出了巨大的政策改变。

  实际上,2015年6月,国家发改委发布《新建纯电动乘用车企业管理规定》,对新建纯电动乘用车企业投资项目和生产准入进行规范管理。该政策的出台,是为促进新能源汽车产业发展,发挥市场主体的作用,支持社会资本和具有技术创新能力的企业参与纯电动乘用车科研生产。

  然而,短时间内,中国汽车行业涌现上百家新创造车企业,水平良莠不齐,在全国各地建设工厂,新能源汽车产能严重过剩。同时,资本市场对新能源汽车表现出极大热情,盲目进入造车领域,导致资本泛滥。种种现象,偏离了上述政策的初衷。

  于是,从2017年6月至今,发改委暂停新能源汽车生产资质的审批发放。而随着《规定》的出台,新建纯电动汽车生产资质审批即将重启。核准制改为备案制,看似降低了准入门槛,但更注重事中事后监管,其实对新建投资项目提出了更高要求。

  优化产能结构

  实际上,《规定》的出台已经酝酿许久。

  今年5月25日,国家发改委办公厅便向全国各地方政府发布了《汽车产业投资管理规定(征求意见稿)》,征求意见阶段早在8月4日结束,但《规定》迟迟未能正式出台。

  12月6日,工信部公布《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》出台之时,便有业内人士对智库君表示,这是在为《规定》出台做铺垫。

  “工信部和发改委的文件应该连起来看,两个文件的协同性非常强,他们应该是国家部署的协同系统化的对汽车行业的改革体系。”12月18日,有业内人士告诉智库君。

  根据规定,新建纯电动汽车企业的产品生产与销售,需要通过两重审批。在部门分工上,发改委主要负责新建企业投资项目的监督管理,工信部负责车辆生产企业及产品的监督管理。

  “对新建纯电动生产企业而言,新《规定》有三点主要变化。第一是从核准改为备案;第二是从生产为核心到以销售为核心,原来是对建工厂进行验收,现在是以三万辆销量作为核心考核点;第三,从行政审批为导向到以市场为导向,提高了造车新势力的门槛,有利于行业的优胜劣汰。”上述人士进一步表示。

  随着工信部新《办法》和发改委新《规定》的先后出台,新能源汽车产能将得到更有效的管控。

  《办法》第四章第二十八条中明确鼓励道路机动车辆生产企业之间开展研发和产能合作,允许符合规定条件的道路机动车辆生产企业委托加工生产。这意味着,工信部第一次正式明确了汽车“代工”生产的合法地位。

  而在《规定》中要求,设计研发企业、境外企业等其他市场主体为主要法人股东的新建纯电动车生产企业,研发且拥有知识产权的纯电动汽车产品,需在上两个年度累计境内外市场销售并登记注册的数量大于3万辆纯电动乘用车或3000辆纯电动商用车,或上两个年度纯电动汽车产品累计销售额大于30亿元。

  “原来代工是灰色地带,允许代工了才有了三万辆的认定。没有资质的企业,怎么认定三万辆?比如,一家造车新势力找到一家传统车企代工,虽然要使用传统车企的标,但卖出三万辆认定的主体是造车新势力。”12月18日,一位造车新势力CEO告诉智库君。

  也就是说,两项政策的先后出台,为造车新势力提供了一种进入市场的新方式。先通过与传统车企代工生产的方式,达到3万台销量的要求之后备案,然后新建投资项目。

  事实上,代工模式已经被造车新势力广泛采纳。目前,由江淮代工的蔚来汽车ES8已经交付近万台;小鹏汽车由海马汽车代工的G3将于12月12日正式上市;由东南汽车代工的电咖汽车和由一汽代工的新特,旗下的首款车型均已量产;奇点汽车也宣布将在北汽新能源的工厂生产。

  随着代工模式被官方认可,并成为造车新势力获取资质的一种手段,各方资源将得到有效的整合利用,对受到资质约束的造车新势力的发展具有极大的促进作用。

  有分析认为,将有更多新造车企业通过代工的模式进入市场。但这也意味着,将真正由市场来决定一家新造车企业是否能够活下去。

  “对造车新势力的要求提高了,也利于优胜劣汰。建厂和卖三万台相比,卖三万台还比较困难的。真正能卖出来的,是有市场的,有生命力的,都不用去申请了,备案就给你资质了。但是原来是靠忽悠政府投资、靠关系、靠霸占资源赚钱,就彻底断了这个后路。”上述造车新势力CE0表示。

  加速资质贬值

  从核准到备案,放开了企业准入但提高了门槛,注重强调事中事后的监管,将有利于劣质汽车的退出和优秀企业的进入。

  “工信部提出了退出机制,达不到标就要清退。而发改委这边又在放开准入。相当于说,清退、流走、淘汰掉一部分之后,就打开了准入。”有汽车业内人士告诉智库君。

  11月7日,工信部发布了第1批《特别公示新能源汽车生产企业》公告,华晨汽车、长安标致雪铁龙、万向电动汽车等27家企业上榜。对于被特别公示的企业,工信部将暂停受理其新能源汽车新产品申报;申请移出特别公示的企业,需通过39号令《准入审查要求》的考核。

  此前,汽车行业更注重事前管理,事中事后管理却未能及时跟上产业发展变化,优胜劣汰机制不健全、僵尸企业无法及时退出,造成大量社会资源和资本的浪费。

  “长期不生产的企业甚至可以通过卖资质获利,产品销售后是否达到法规标准甚少监督,即使发现违规所受惩罚微不足道,违规成本低,这些对整个产业的进步及保护消费者利益都是不利的。”王秉刚表示。

  事实上,在此之前,由于资质审批暂停,造车新势力又急于抢占时间窗口,尽早将产品导入市场,新势力往往采取两种方式。除了代工之外,另一种方法是通过收购获取资质,但新势力需要为此付出巨大代价。

  从此前的几起案例来看,收购所需花费的资金极高。今年9月,拜腾以1元收购一汽华利,但需承担华利汽车8亿元负债和5462万元的职工薪酬,并且这次股权转让并不包括一汽华利位于天津的生产基地和设备。也就是说,8.5亿购得的仅仅是“一纸资质”。

  而就在12月17日晚间,力帆股份(601777)发布公告称,力帆实业(集团)股份有限公司拟作价人民币6.5亿元将持有的重庆力帆汽车有限公司100%转让给重庆新帆机械设备有限公司,重庆新帆的实际控制方为造车新势力——车和家。

  并且,除了6.5亿之外,力帆股份还与车和家签署了一份合作协议。根据协议,在未来三年内,力帆股份将有权使用车和家包括增程式电动车平台、人机交互以及车联网技术等在内的几乎全部核心技术,并参与车和家的融资。

  “我估计,车和家在谈的时候也不知道新政会这么快出来,或者谈的时候肯定是对这个政策没有很强的预期,想要双保险。但是,以后可能就没有人购买资质了,而且现在有的资质也越来越不值钱。行业加快淘汰,本身没有量的资质也会加快出清。”有汽车业内人士认为。

  政策加速资质贬值应该是大概率事件,但对于现在通过代工的造车新势力来说,将带来巨大的利好。

  “对于我们非常利好,我们明年的订单都已经有四万台了,三万台是容易完成的。我们已经率先交付,渠道也都建完了,明年获得资质的信心很大。”新特汽车CEO先越对告诉智库君。

  平衡各地产能

  近年来,为了吸引投资,地方政府对新能源汽车项目抱有极大的热情。

  “在一些地方政府支持下,开始融资、批给土地,到处挖人、购买设备。这种乱象违背了产业发展的规律,如果不紧急叫停,后果难以设想。”上述专家告诉智库君。

  在他看来,新《规定》虽然走出了从审批制改为备案制的重要一步,但并不意味着对汽车的投资项目已经完全放开,历史的经验是“一放就乱”。

  “从具体国情出发,必须对投资项目给出必要的条件约束,防止大量低水平盲目投资潮的出现,造成不必要巨大经济损失。”王秉刚表示。

  值得注意的是,《规定》除了对投资主体、技术水平的提出要求之外,也明确了项目所在区域的要求,投资项目的备案和监管,将从中央下发到地方。

  《规定》第十七条明确指出,新建独立纯电动汽车企业投资项目(含现有汽车企业跨乘用车、商用车类别建设纯电动汽车生产能力)所在省份,应符合两个条件。第一,上两个年度汽车产能利用率均高于同产品类别行业平均水平。第二,现有新建独立同产品类别纯电动汽车企业投资项目均已建成且年产量达到建设规模。

  “投资管理权限下放到地方,但并非简单的权利下放,而是谁主管谁监管,谁审批谁监管。这是很好的责权利的统一的模式,这样有效的的制衡了地方政府的投资的冲动,加强监管。汽车整车投资项目由省级发展改革部门备案,则要求省级政府有相应的资格,要做好工作。责权相一致是应对投资的热潮,合理的控制。”12月18日,中国乘用车联席会秘书长崔东树告诉智库君。

  整体来看,产能总量将得到控制。此前,发改委通过审批立项的纯电动乘用车整车投资项目已经有16个,但主要集中在东部沿海地区,其中最多的浙江省有长江、合众和万向三家企业,知豆在浙江也有生产基地。

  按照新政规定,以省为单位,现有新建独立同产品类别纯电动汽车企业投资项目均已建成且年产量达到建设规模,才能批准该省内的新建项目。

  目前,新创企业扎堆在江苏浙江等地建厂,造成当地产能严重过剩。“政策的思路是先把现有产能盘活,盘活以后再新批,并照顾到西部。西部可能配套不集中,所以大家全跑到东部去,但西部也有发展新兴产业的需求。投资管理是一个国家的行为,地区差异很大,失衡就会出问题。”有汽车业内人士表示。

  他认为,为了企业发展并获得地方政府的支持,未来会有更多新创造车势力进入西部地区,这对当地经济的发展,将大有益处。

  遏制盲目投资

  短短几年之内,造车新势力如雨后春笋般出现。在他们背后,有BAT等中国一流的互联网巨头和红衫资本、高瓴资本等资本巨鳄的支持。

  造车新势力的崛起,为投资界带来了新的投资土壤。但造车是一场马拉松,所需资金规模大回报周期长,高收益与高风险并存。即便是新能源汽车的标杆企业特斯拉,在苦等10余年后,才在今年三季度开始实现盈利。

  造车是一场马拉松,更像一个资金“黑洞”,谁也不知道究竟需要投入多少钱才能等到盈利的那一天。此前,蔚来汽车董事长李斌、威马汽车沈晖曾经抛出过一个200亿的门槛。目前,蔚来、威马、小鹏等头部企业的融资规模已经超过百亿。其中,蔚来已经在纳斯达克上市,小鹏、威马也曾对外透露出上市的打算。此外,还有一大批新势力以百亿规模作为融资目标而努力。

  但是,业内普遍的共识是,最后能够取得成功的肯定只是少数。中国是世界上最大的开放的汽车市场,几乎全世界的汽车企业都在这里竞争,所有新进来的企业都要面临着与国内外的大型企业的竞争,竞争的局面将是非常激烈的,甚至用“惨烈”来形容也不为过。

  “这几年我接触了许多新兴造车人,我感到他们对投资风险普遍估计不足。汽车产业是一个高风险的产业,没有足够的资金,没有足够的研发投入是不可能成功的,进入市场以后,还将会面临非常严酷的市场挑战。”王秉刚表示。

  在近百家中国造车新势力企业中,因为资金流紧张,而被市场淘汰的造车新势力绝不会是少数,有的甚至会在工厂还未建好或者产品研发阶段便早早出局,遗留大量的资本残骸。

  事实上,对于产业政策变动所带来的影响,资本市场也早有预警。在2017年,每隔一段时间,就会有造车新势力宣布自己融资的进展,但进入2018年下半年鲜有听闻。资本市场对新造车企业的投资热情逐渐冷却,同时也开始意识未来的不确定性,希望观望《规定》发布之后给产业带来的变化。

  此外,目前生产基地的投资,大量使用的是地方政府的资金。“资本市场的钱都是套现的,最后总有人要当韭菜割的,地方政府很大程度上承担非常重的财务支撑。而且地方政府的债务也很重,现在中央对债务要求非常严,一旦投资过多,投入太盲目的话,也会带来新的问题。”有业内人士表示。

  随着新政的推出,资本将向头部企业集中。“真正有实力、有核心竞争力的造车新势力会被更多人看好,资本肯定聚集到,已经先交付车或准备推出的产品看上去靠谱的企业。量产遥遥无期或者交付了卖不出去的,都会比较麻烦。”一位造车新势力CEO表示。

  同时,代工模式受到认可,将有效防止无效投资。造车新势力可以将建厂所需要花费的大量资金,避免承担建厂的风险,将资金和精力用于产品研发和商业模式的创新等方面。在与传统车企合作将产品推向市场之后,也更易各方判断未来前景。

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