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新版《产业结构调整指导目录(2019年本)》发布影响分析

来源:中国拟在建项目网    2019年11月12日    
       第一节政策基本情况

  一、政策沿革

  2019年10月30日,国家发展改革委修订发布了《产业结构调整指导目录(2019年本)》(以下简称《目录)》)。根据《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》(国发〔2005〕40号),《目录》是引导投资方向、政府管理投资项目,制定实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据。

  自2005年国家发展改革委发布《目录(2005年本)》以来,分别在2011年和2013年对《目录》进行了修订和修正。《目录》实施对加强和改善宏观调控,引导社会投资方向,促进产业结构调整和优化升级发挥了重要作用。

  近年来,我国产业发展取得了历史性成就,规模不断扩大、结构持续优化、竞争力显著增强。当前,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,新一轮科技革命和产业变革持续深化,产业发展面临的内外部环境发生了深刻变化,上一版《目录》已经无法适应新形势、新任务、新要求,因此需要予以修订。

  自2018年9月《目录》修订以来,广泛征求了各地、有关部门、行业协会的意见;通过调研、座谈等方式听取了基层政府部门、企业的意见建议;并于今年4月上旬到5月上旬,通过网络公开征求了社会公众意见。修订期间,共收到各方面意见建议2500多条,经逐条认真研究梳理,大部分都予以采纳吸收。未予采纳的主要是不符合法律法规或相关政策规定、不符合产业发展全局利益、技术水平不先进等情况。《目录(2019年本)》成稿后,还委托第三方机构进行了政策评估。

  在修订工作中,国家发改委通过广泛征求意见、深入调查研究、充分评估论证等方式,凝聚相关各方共识、解决现实突出问题,力求修订后的《目录》反映最新发展成果、引领产业发展方向。

  《目录(2019年本)》起草于2018年9月,经充分修改、评估后,已经于2019年8月27日第2次委务会议审议通过,并于2019年10月30日公布,自2020年1月1日起施行,《目录(2011年本)(修正)》同时废止。

  二、目录构成

  目录由鼓励、限制和淘汰三类组成,不属于以上三类,且符合国家有关法律、法规和政策规定的为允许类,允许类不列入《目录》

  从分类原则上看:

  鼓励类主要是对经济社会发展有重要促进作用,有利于满足人民美好生活需要和推动高质量发展的技术、装备、产品、行业。

  限制类主要是工艺技术落后,不符合行业准入条件和有关规定,禁止新建扩建和需要督促改造的生产能力、工艺技术、装备及产品。

  淘汰类主要是不符合有关法律法规规定,不具备安全生产条件,严重浪费资源、污染环境,需要淘汰的落后工艺、技术、装备及产品。

  从修订标准来看,对每一类别,都有具体的要求。以淘汰类为例,在这次修订过程中,主要遵循三方面标准:一是根据产业发展实际,适当提高相关安全、环保、能耗、质量等标准。二是对实际生产生活中已淘汰的工艺、技术、装备及产品等,从该类别中删除。三是可针对重点区域制定实施更加严格的淘汰标准。

  三、目录概况

  《目录(2019年本)》共涉及行业48个,条目1477条,其中鼓励类821条、限制类215条、淘汰类441条。与上一版相比,从行业看,鼓励类新增“人力资源与人力资本服务业”、“人工智能”、“养老与托育服务”、“家政”等4个行业,将上一版“教育、文化、卫生、体育服务业”拆分并分别独立设置,限制类删除“消防”行业,淘汰类新增“采矿”行业的相关条目;从条目数量看,总条目增加69条,其中鼓励类增加60条、限制类减少8条、淘汰类增加17条;从修订面看,共修订(包括新增、修改、删除)822条,修订面超过50%。

  根据有关规定,总的要求是,对鼓励类项目,按照有关规定审批、核准或备案;对限制类项目,禁止新建,现有生产能力允许在一定期限内改造升级;对淘汰类项目,禁止投资并按规定期限淘汰。在贯彻实施《目录》时,要发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用。在实际工作中,由各省(区、市)人民政府和有关部门建立协同推进和监督检查机制,切实加强政策协同,依照有关法律法规严格监督执法,各司其职、密切配合、形成合力,切实增强产业政策的执行效力。

  四、修订导向与重点

  修订导向:以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,坚持推动高质量发展,坚持以供给侧结构性改革为主线,优化存量资源配置,扩大优质增量供给,促进我国产业迈向全球价值链中高端。

  修订重点:一是推动制造业高质量发展。把制造业高质量发展放到更加突出的位置,加快传统产业改造提升,大力培育发展新兴产业。《目录(2019年本)》制造业相关的条目共900多条,占总条目数的60%以上。

  二是促进形成强大国内市场。重点是加强农业农村基础设施建设,改善农村人居环境,促进农村一二三产业融合发展;提高现代服务业效率和品质,推动公共服务领域补短板,加快发展现代服务业;促进汽车、家电、消费电子产品等更新消费,积极培育消费新增长点。

  三是大力破除无效供给。适度提高限制和淘汰标准,新增或修改限制类、淘汰类条目近100条。同时,对现有条目不能完全覆盖,且不符合法律法规和行业标准的,在限制类和淘汰类中分别设置了兜底条款。

  四是提升科学性、规范化水平。对限制类、淘汰类条目,明确品种和参数,突出可操作性;对鼓励类条目,发展方向比较明确的领域,尽可能明确指标参数,方向尚不明确的新产业新业态,则“宜粗不宜细”,仅作方向性描述。同时,把市场能有效调节的经济活动从限制类删除。

  第二节重点行业影响分析

  一、交通运输设备行业

  (一)重点鼓励关键零部件发展

  作为鼓励类的重点行业之一,新版《目录》把汽车行业的重点放在了零部件领域,无论是传统汽车的关键零部件,还是新能源汽车的核心零部件都成为重点发展领域。提出重点发展高安全性能量型动力电池单体(要求能量密度在300Wh/kg以上,循环寿命达到1800次),对电池正极材料则要求比容量达到180mAh/g以上,且循环寿命2000次不低于初始放电容量的80%;负极材料的比容量则要求达到500mAh/g。《目录》还特别提出鼓励智能汽车、新能源汽车及关键零部件、高效车用内燃机研发能力建设,鼓励传感器、车载芯片、中央处理器、车载操作系统和信息控制系统、车网通信系统设备、视觉识别系统、高精度定位装置、线控底盘系统、智能车用安全玻璃等智能网联汽车关键零部件及产业发展。

  此外,轻量化仍是2019版《目录》关注的焦点,鼓励轻量化材料的应用,对高强度钢的应用、先进成形技术的应用和环保材料应用做了重点要求。而轻量化水平的提升,无论是对传统燃油车的节能减排,还是新能源汽车、智能网联汽车的产品竞争力提升都将起到积极的促进作用。

  (二)支持新能源汽车、绿色环保汽车产业发展

  电动汽车基础充电设施,制氢、运氢及储氢等领域的先进技术及产品、加氢站的建设都被列入鼓励类行业大力发展。用鼓励基础及配套设施技术和产品更高水平的发展来提升新能源汽车使用便利性,可以看做从供给侧能力的提升培育汽车消费新增长点。与此同时,作为落后产品,低于国二排放的车用发动机被《目录》列入淘汰类,随着机动车排放管理的不断提升,相关行业将被加速淘汰。机动车制动用含石棉材料的摩擦片等不符合绿色发展要求的落后产业也将被淘汰。落后产品被淘汰、新技术及配套设施被鼓励,抑扬之间,汽车消费将向着新的增长点不断倾斜。

  此外,废旧汽车等废旧机电产品及零部件的再利用、再制造也被列入鼓励类发展重点。围绕汽车的全生命周期的产业链末端,报废回收及再利用、再制造也将迎来新的发展格局。此外,《目录》还特别提出鼓励电动汽车废旧动力蓄电池回收利用,包括梯级利用、再生利用等。同时,鼓励废旧动力蓄电池回收利用技术装备、电池剩余寿命及一致性评估技术装备;残余价值评估技术装备;梯次利用技术装备;正极、负极、隔膜、电解液高效再生利用及无害化处理技术装备等行业的发展。

  (三)人工智能列入鼓励类,助力智能汽车发展

  作为人工智能的具体承接载体,芯片、智能人机交互系统、智能运载工具、语音语义图像识别、多传感器信息融合等技术的研发与应用都被明确鼓励发展,这将为我国智能网联汽车的发展提供基础支撑。人工智能作为智能网联汽车等新产品的重要承载载体得到鼓励发展是对推动高质量发展和形成强大国内市场的最好回应。

  二、机械零部件行业

  目前,我国机械领域部分高端核心零部件长期依赖进口,利率润并不高。技术不仅受制于人,而且机械行业自主创新甚至关系到产业安全。在新版《目录》中,机械零部件相关产品占据了相当一部分版面。

  新版《目录》中,重型装备轴承重点鼓励长寿命、极端环境下的运行稳定的产品,包括如时速200公里以上动车组轴承,轴重23吨及以上大轴重重载铁路货车轴承,大功率电力/内燃机车轴承等。

  相关数据显示,轴承行业空间广阔,产业转移趋势明显,全球轴承行业市场空间约700亿美元,其中八大跨国轴承企业占据80%左右份额;中国轴承市场规模约1700亿元,八大龙头厂商占据70%左右高端市场,未来进口替代空间广阔。

  此外,《目录》鼓励大型密封件的寿命、稳定性以及特殊条件作业的产品,包括如大型风力发电密封件,使用寿命7年以上,工作温度-45°C~100°C;轿车动力总成系统以及传动系统旋转密封;石油钻井、测井设备密封,适用压力≥105兆帕等。

  三、酒行业

  (一)减少行业政策限制,鼓励产业结构升级调整。

  自上世纪90年代始,鉴于当时白酒产业集中度低、生产装备及技术落后,以及全国粮食相对匮乏的前提下,国家有关部门在《产业结构调整指导目录》中一直将白酒生产线等列为限制发展类行业。发展至今,当时的情况均已不复存在,但受限于发展政策限制,酒类产品生产准入标准难以提高,重要产区的优势难以发挥,同时,产业迟迟不能建立退出机制,落后产能无法及时淘汰,优势产能和优质资源又不允许进入,从而导致酒类产业无法贯彻市场公平竞争和自然淘汰机制,这些成为酒类产业健康持续发展的最大瓶颈。

  新版《目录》限制类减少对白酒生产线的限制,有利于酒业吸引优质资源、外部资本进入酒类行业,建立良性竞争机制,同时,使酒类行业生产技术、质量安全、标准化体系、诚信体系、溯源体系等各方面都提出了更高的标准要求,有力推动酒业落后产能淘汰机制,促进酒业的产业升级和结构调整。

  (二)产区建设、酒庄、手工工坊等迎来政策利好

  《目录(2019年本)》的实施,顺应了当下的白酒产区、酒庄酒,以及小而美的工坊啤酒、工坊黄酒等酒类产业市场化趋势。以政策性疏导为主的产业创新发展指导措施,涉及到土地、新建生产线等等问题,受限于产业限制发展政策,而得不到有效的落地实施的情况将得到全面改善,从而使全国以酿酒产业为重点经济支撑的产区优势发挥得到助益,进而对这些酒类主产地,特别是资源匮乏的贫困山区的经济建设和供给侧结构性改革产生了有利影响。

  同时,有利于大力推进中国白酒产区建设,以实现全国白酒产区的绿色生态、有机农业、文旅、康养、大数据、包装配套、物流交通、科技进步、人才教育等全方位的综合体系建设为目标,同时以发展小型、环保、生态、高品质、国际化表达的中国白酒酒庄做为白酒产区建设的重要抓手。

  (三)提高生产准入标准,控制酒类市场恶性竞争

  我国酒类实行生产准入制度,随着新的食安法颁布实施和消费需求的发展,为提升酒类食品安全监管保障能力,提升酒类生产准入标准已经成为亟待解决的客观需求。国家市场监督管理总局食品生产安全监督管理司早于2015年就已完成了《白酒/啤酒/葡萄酒/黄酒/其他酒产品生产准入细则》修订工作,结合新《食安法》对酒类企业经营管理、生产技术、质量安全、标准化体系、诚信体系、溯源体系等各方面都提出了更高的标准要求,其目的就是要通过新的《细则》的实施,有力推动白酒产业落后产能淘汰机制,促进白酒产业升级和结构调整。但由于产业政策的限制,新的准入细则迟迟不能发布实施。

  之前受政策限制,白酒生产许可证停止办理,同时白酒生产许可准入又缺少退出机制,客观上使生产许可证形成了终身制。而有能力生产的优势资源又不能进入,由此严重影响了产业的优化集中,使产业结构调整受到限制,尤其还滋生了白酒生产许可证倒卖现象。啤酒行业快速发展起来的多元化、个性化工坊啤酒业由于受到产业政策的限制,无法建立生产线,也无法取得生产许可,只能打插边球,要么委托生产,要么申请食品类许可证,大多数处于无证生产的状况。新版《目录》鼓励类新增湿态酒精槽(WDGS)的应用、生物质液体有机肥的应用项目,使上述问题得到一定的解决,一些令人困惑的、不合理的情况均将迎刃而解。

  四、医药行业

  《目录》具体到医药领域,涉及鼓励类目8项、限制类目6项、淘汰类目13项。产业结构调整一直被视为行业发展和企业决策的风向标,早在今年4月公布文件征求意见稿时,已经可以看出国家对医药行业发展的支持方向,短短半年时间,正式文件就得以审议通过、印发执行,充分显示了国家对鼓励产业创新转型,淘汰落后技术和产品的巨大决心。

  医药领域作为极具潜力的“朝阳产业”,近年来正处在行业转型升级的关键阶段,多渠道加强政策和资金扶持力度,多途径鼓励药品医疗器械创新转化,多措施完善药品供应保障机制,多举措提升产业集中度和国际化水平,诸多细分领域正在经历技术跨越发展和企业自我革命的转型阵痛。

  此次《目录》的调整,预示着未来我国医药经济将出现四大发展趋势:一是主流企业加码创新药与高端仿制药的研发;二是终端市场进入‘慢增长’的阵痛期;三是创新型的工业企业、高端仿制药企业、中药企业三大类制药企业将主导未来业态;四是企业营销模式将发生深度变革。

  五、人工智能行业

  (一)人工智能类产业结构调整,已设为独立板块

  《目录》中,人工智能类包含的条目共计18条,全部为鼓励性政策,这意味着推进我国人工智能技术应用落地,在各领域中实现人工智能产品制造是未来我国人工智能行业发展的主要趋势。

  在直接涉及人工智能的鼓励类条目中,有10条涉及到人工智能的产业应用,包括智能制造工厂、智能语音交互系统、可穿戴设备、智能机器人、智能教育、智能环保、智慧城市等应用领域。

  在间接提及人工智能技术和产品的23个领域100余条鼓励性条目中,多次提及各个产业的智能化产品及技术应用。

  我国人工智能行业政策出台要较美国稍晚,但是很快就从国家层面上将其发展上升到了战略高度。

  2015年,国家发布了实施制造强国战略的第一个十年行动纲要——《中国制造2025》,其核心是加快新一代信息技术与制造业深度融合,推进智能制造。

  紧接着又将人工智能行业纳入国家"十三五"规划中,说明我国已经把人工智能放到了一个很重要的位置。

  到2019年3月19日,中央全面深化文员会审议通了《关于促进人工智能和实体经济深度融合的指导意见》。该文件提出要把握新一代人工智能发展的特点,结合不同行业、不同区域特点,探索创新成果应用转化的路径和方法,构建数据驱动、人机协同、跨界融合的智能经济形态。

  从而可以看出政府把人工智能上升到国家意志的决心,人工智能已成为引领科技发展的重要驱动力。国家政策是我国人工智能行业发展的主要推动力。

  (二)虚拟币挖矿移除淘汰类,虚拟货币或将松绑

  在今年4月,《目录》的征求意见稿曾将“虚拟币挖矿”(即指比特币等虚拟币的生产过程)纳入淘汰产业。经查阅,在《目录》正式下达后,该条目已被移除出列,这也一度引发业内关于虚拟币松绑的揣测。

  实际上,将“挖矿”列入淘汰产业曾一度被视作政府信号的持续释放,即不鼓励虚拟币挖矿行为。在我国,加密货币挖矿虽非违法行为,但因其带来的电能消耗,部分矿场偷电等不合规用电行为,使其一直备受诟病。

  但反对的声音也接踵而至。莱比特矿池CEO公开表示,意见稿中的淘汰做法难免有“一刀切”嫌疑。挖矿作为大工业生产行为,可有效带动四川、云南、内蒙和新疆等部分地区的电站、电网收入;此外,挖矿在芯片设计、矿机生产,运输、运行、维护和供电等领域都创造了大量就业机会,“这些都是显而易见的好处”。

  同时,北大区块链俱乐部秘书长补充指出,由于“挖矿”产业规模不大、相对分散且主要利用闲置电力,发生国家主导的整顿可能性低,若没有自上而下的部署要求,还要看地方政府如何利用这根红线。

  如今,政策调整迎来360度转变。这种调整影响深远。比特大陆、嘉楠等企业或迎来重要利好。

  在不放开虚拟币市场交易的情况下,放开“挖矿”意味着除金融监管层面外,还需综合利用行政、刑事等多重手段,规范数字货币的开发,进一步提防链外交易和概念炒作等行为。同时,对区块链项目采用严格的项目许可和备案制度,使之更加透明、规范和可控。

  六、城市基础设施行业

  在城市基础设施行业,意见稿鼓励类共列举了26项,鼓励内容包括了城市信息系统、智慧交通、管网建设、海绵城市、供水供热供气市政工程等重要基础设施建设。其中海绵城市与城市信息系统为重点建设内容。

  根据住建部关于“海绵城市”的定义,海绵城市是指通过城市规划、建设的管控着手,综合采用“渗、滞、蓄、净、用、排”等技术措施,统筹协调水量和水质、生态与安全、分布与集中、绿色与灰色、景观与功能、地上与地下等关系,有效控制城市降雨径流,最大限度地减少城市开发建设行为对原有自然水文和水生态环境造成的破坏,使城市能够像“海绵”一样,在适应环境变化、抵御自然灾害等方面具有良好的“弹性”。

  海绵城市的试点应用推广,有利于修复城市水生态、涵养城市水资源、改善城市水环境、保障城市水安全。

  2014年以来,中国海绵城市相关支持政策密集出台,加快海绵城市建设发展。根据《2018年中国海绵城市建设白皮书》数据,截至2018年上半年,中国海绵城市试点数量从2015年项目启动时的16个增长至370多个,增长了20多倍。

  另一方面,城市信息系统的构建是实现智慧城市的前提。

  智慧城市技术支撑体系包括了:物联网、云计算、大数据、数据挖据、人工智能、移动互联网等。并以此来支撑在基于大数据环境下的智慧城市中进行各行业、部门信息进行数据融合、分析、计算的多种要求。

  在城市的运行过程中,各个行业会产生大量的数据,这些数据具有较高的多样性,包括结构化数据、图像数据、音频数据、视频数据等,其中非结构化数据占比达80%以上。为辅助智慧城市运行管理,就要分析这些海量数据,并快速得到分析结果进行可视化展示,这就需要一个统一的城市化信息系统来对城市运行数据进行处理分析,并对监测分析结果进行可视化展示,辅助城市管理决策。

  统一的城市信息系统建设,能够解决城市内部各功能单位信息无法有效沟通、形成“信息孤岛”问题,通过大数据平台,城市信息系统实现城市数据资源的整合,能够有效提升城市管理效率。

  七、物流行业

  物流业是国民经济的动脉,是联系生产和消费、城市和乡村的纽带,在国民经济和地区经济中具有很强的基础性作用和带动性作用。

  当前,我国经济运行稳中有变、变中有忧,物流业发展面临的国内外形势正在发生深刻而复杂的变化。据中国物流与采购联合会统计显示,2018全年社会物流总额为283.1万亿元,按可比价格计算,同比增长6.4%。且下半年增速明显低于上半年,需求规模保持适度增长,增长压力有所加大。

  中国物流与采购联合会发布的中国物流景气指数全年均值为53.8%,较上年小幅回落,中国公路物流运价指数、公路货运效率指数、仓储指数、快递物流指数、电商物流指数等行业指数均较上年有不同程度下滑,指数波动频率和幅度加大,行业下行压力有所增强。

  社会物流总费用与GDP的比率为14.8%,较2017年略有上升,其中保管费用和管理费用是推高物流总费用的重要因素。除此之外,现代物流行业还存在着国内市场需求增速放缓、成本高、效率低、环保治理压力大、市场环境有待改善等问题。

  新版《目录》直接涉及现代物流业的条目共计11条,全部为鼓励类。其中新增或修订条目共计8条,涉及内容主要包括现代供应链创新与应用、多式联运、新一代信息技术应用、逆向物流、绿色物流、城市配送相关配套设施以及智能物流装备等。

  八、核能行业

  核能是一种高能源转换效率的清洁能源,对环境影响小且运行功率稳定,有广阔的市场空间和发展前景,有利于未来能源结构的优化和可持续发展,核电产业也因此成为全球各国重点扶持和发展的产业。

  根据世界核能协会数据,2017年,全球共有30个国家有核电运营,核电总装机容量达391.72百万千瓦,其中美国、法国、日本、中国、俄罗斯、韩国、加拿大、乌克兰、德国、英国位列前十。

  从在建、在运机组来看,截至2018年底,中国核电在建机组数量达20台,大幅领先于其他国家;美国在运核电机组数量达99台,位列全球第一,法国、日本紧随其后,在运机组数量分别为58台、42台。

  与此同时,我国核电产业链存在发展瓶颈,难以适应规模化和批量化的要求。核电产业链包括上游的核燃料和燃料组件供应,中游的核设备生产以及下游的核电站投资运营。

  在新版《目录》中,核能产业鼓励类共有13项,限制类0项,淘汰类0项。其中鼓励类项目主要有铀矿地质勘查和铀矿采冶、铀精制、铀转化,先进核反应堆及多用途模块化小型堆建造与技术开发,高性能核燃料元件、MOX元件、金属元件制造,乏燃料后处理,核安保关键系统开发与设备制造,核电站应急抢险技术和设备等。

  根据《目录》可知,核能产业结构调整旨在完善产业链。其中,针对上游问题,鼓励铀矿地质勘查和铀矿采冶、铀精制、铀转化,先进的铀同位素分离技术开发与设备制造等;针对中游情况,鼓励高性能核燃料元件、MOX元件、金属元件制造,核电站延寿及退役技术和设备,核能综合利用等;针对下游发展,鼓励核电站建设,乏燃料后处理,核安保关键系统开发与设备制造,核电站应急抢险技术和设备等。

  九、其他服务业

  “其他服务业”是国家统计局在公布国民经济核算数据时常采用的一种简化分类。“其他服务业”涉及医疗、教育、科研、通讯、公共管理与社会组织等行业,均为人力资本集中行业。其他服务业涵盖行业广的特性,使其具有稳定的增长率,表现出较强的经济逆周期性。在宏观经济下行、房地产降温时,其他服务业的稳定增长起到了摊薄甚至抵消第三产业损失的作用。

  近十年来,我国老龄化程度快速上升。2009年底,全国65岁以上人口11307万人,占全国总人口8.47%。截至2018年底,全国65岁及以上人口增加827万人,达到了16658万人,占总人口比重11.94%,较上年上升0.5个百分点,我国正在以前所未有的速度加快进入到老龄化社会。

  2018年底中国老年抚养比达到了17%,是1990年(8.3%)以来的最高纪录,全国老人的快速增长,给未来养老产业带来巨大前景,但也给未来各地养老金支付造成较大压力。2018年中国少儿抚养比达到25.4%,近几年二孩政策开放后,该数字上升较快,0-14岁儿童人口规模上升,对于儿童福利、相关场所、教育等需求都将提高。

  新版《目录》涉及其他服务业的条目共计20条,均为鼓励类,主要集中在福利性公益社区服务领域,尤其关注对儿童和老人的呵护关怀。其他服务业人力资本集中,既有现实的需求增长空间,也代表了未来的结构调整方向。

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