为进一步促进经济转型升级，支持新型城镇化建设，根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》等推广政府和社会资本合作(PPP)模式的文件精神，四平市充分发挥财政资金在推动城市发展中“四两拨千斤”的作用，有效激发社会资本在公共服务建设方面的活力，在多个公共服务建设项目中运用了政府和社会资本合作(PPP)模式。其中地下综合管廊项目被财政部列入第二批PPP示范项目，四平市于今年4月被列为国家地下综合管廊试点城市。主要做法如下：
一、领导高度重视，完善管理体系
一是着力建成PPP模式试点城市。市委、市政府对试点城市建设工作高度重视，及时出台与中央和省相配套的文件，强力推进中央和省各项政策落实，力争各项工作能走在全省乃至全国前列。由市财政局牵头，市直各相关部门紧密配合，自觉担当管廊建设任务，谋早抓实、率先破题，在未列入省试点情况下，2015年高标准完成地下综合管廊8.981公里，成为全省动手最早、进度最快、质量最高、各项指标全面领跑的城市。
二是明确PPP项目管理框架。成立了由市长任组长，5位副市长和1位省政府参事任副组长，29个市直部门及相关单位组成的领导小组，全面负责项目建设统筹推进及试点申报、实施、管理。组建了专家技术委员会，为项目建设提供全面技术支持。建立了主管部门及管理公司日巡查、分管副市长周调度、政府例会随时研究协调的机制，及时解决项目推进过程中出现的各类问题。
三是建立多层次监督管理体系。为提高项目执行效率，四平为每个PPP项目都制定专门的项目建设工作绩效考核管理办法，有针对性的开展绩效考评。其中还将一些重点项目(如管廊建设项目)列入政府重点工作任务清单，由市委组织部、市政府督查定期对项目进展进行监督考评，加强对专项资金使用的绩效评价，确保项目建设高效推进。
二、抓准有利时机，着力突破重点
在建设PPP试点城市过程中，四平积极将PPP模式运用到大型项目建设中来，为促进城市发展投资模式多元化、促成公共利益最大化作出新贡献。其中四平市地下综合管廊项目作为财政部示范项目即采用PPP模式运作，并于2016年4月21日经过财政部和住房城乡建设部组织的竞争性评审，该市在20个竞争城市中脱颖而出，以全国第三名的综合成绩成为全国地下综合管廊试点城市。在试点城市筹备过程中我们主要完成以下几个方面的工作：
一是做好管廊项目前期准备。2015年9月，四平地下综合管廊项目被确定为财政部第二批PPP示范项目，按照上级文件要求，进行了项目识别、项目准备、项目采购等程序。经过公开招标采购，聘请北京大岳工程咨询公司完成项目的前期准备工作，编制了《四平市地下综合管廊PPP项目实施方案》。在随后的物有所值评价中，获得物有所值定性评分93.4分。开展了财政承受能力论证，得出该市地下综合管廊“在特许经营期内需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例平均约为2.91%，运营期第一年占比最高，为5.79%，运营期第二十五年占比最低，为1.80%，将财政支出责任纳入预算统筹安排”的结论，所需财力均在财政可承受能力范围内。此后市政府于2016年1月对实施方案涉及特许经营权、可行性缺口补贴等事项进行了审议。
二是组建管廊项目投资运营公司。2016年3月，四平通过公开招标方式确定中交第四公路工程局有限公司、中国铁建大桥工程局集团、中国铁路通信信号股份有限公司、中国三冶集团有限公司、中国二十二冶集团有限公司五家央企联合体为社会资本合作方。由市政府和合作公司共同成立四平市地下综合管廊投资运营公司负责建设与经营。四平市城市发展投资控股有限公司(简称城投公司)代表市政府注入项目注册资本金，并向国家开发银行吉林省分行申请管廊项目注册资本金贷款22,472万元。地下综合管廊项目采用“存量转让+投资、建设、养护一体化+入廊单位付费+可行性缺口补贴” 方式运作。目前通过运作和协调，社会资本报出的项目总投资在可研概算66.2亿元的基础上下调了15%，即调整至56.3亿元，节约成本9.9亿元。
三是加快管廊项目的施工进度。2015年7月，按照国务院的总体要求和省里的具体部署，四平市启动地下综合管廊工程建设。目前已基本建成北迎宾街、接融大街、紫气大路和师院北街四条道路共8.9公里的试验段工程。2015年地下综合管廊工程共消耗钢材近2万吨，混凝土近8万立方米，日用劳动力1800余人、大型设备120余台(套)，充分带动了产业链上各环节众多企业的发展。
四是制定管廊项目发展规划。编制完成中心城区地下综合管廊(2015—2030年)工程规划及五年滚动规划(2016—2020年)。到2030年，规划建设管廊137.08公里，监控中心4座。2016年计划建设20.84公里，其中新建16.75公里，续建4.09公里。到2018年，45公里管廊将投入运营，沿线至少3种以上管线入廊。其中天然气、污水分别入廊5.71公里、5.93公里。
三、统筹多头并进，形成联动效应
在地下综合管廊项目被确定为财政部示范项目后，四平在其他多个项目中也采用PPP模式进行建设。在国道牙克石至四平一级公路桑树台至四平段建设项目中，通过政府采购方式聘请上海同济工程咨询有限公司编制了《国道牙克石至四平一级公路桑树台至四平段建设项目PPP 项目实施方案》，并开展了该项目物有所值评价、财政承受能力论证，完成项目的准备工作。此外，还将四平市海绵城市建设项目、吉林省架树台湖省级湿地公园项目充实到市PPP项目库中，采取措施，促成项目尽快落地。同时还积极将市级项目申报成为省财政厅、国家财政部PPP项目，力求向上级争取更多资金支持。同时统筹项目进度，积累运营经验，力求项目库中的项目在推进过程中形成联动效应，进而总结出一套可复制、可推广的吉林发展模式。
四、PPP项目发展存在的困难
一是专业能力不足，项目操作经验欠缺。由于首次进入该领域，缺乏项目操作经验，体现出政府和社会双方专业能力存在不足。如项目融资过程中出现的责任分担(入廊单位收费和保障机制如何落实)问题、项目绩效监测与支付过程中政府和社会资本双方履行合同义务问题，都没有一套成熟的、可用来参考的经验。建议应继续加强对PPP项目模式的认知和实际操作方面的培训，提高其对PPP项目实施咨询方案和咨询成果的重视，促进科学决策。
二是资金缺口较大，地方财政存在很大压力。以四平地下综合管廊为例，2015—2020年的概算，5年的管廊投资可达66.8亿，概算在15%的下浮后为56亿，56亿的资本金设定20%为11.2亿，这个资本金里政府占20%，就意味着未来平均财政补贴数每年为3.28亿，这对于任何一个地级市来说，都是一笔很大的开支。所以，整体入廊难度较大。
三是由于对未来公共服务和产品定价方面存在不确定性，导致社会资本对经营利润缺乏信心。公共服务存在一个客观矛盾，即：公众期望获得质优价廉的公共服务和产品，但社会投资方期望获取更多利润。作为政府部门，既要考虑财政收益，更要考虑群众利益。由于前期投入资本较高、运营时间久、收益周期长，不确定性增加，导致社会资本在此过程中对未来收益前景不特别看好，经营积极性不强。
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