近日，银监会、发改委印发《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》(简称《银行业指导意见》)，要求银行业做好重大工程项目建设金融服务，针对政府和社会资本合作(简称PPP)项目的特点，创新金融服务，拓展重大工程建设的融资渠道和方式。至此，为了贯彻十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的要求，从2014年(又被称为PPP元年)开始迄今，发改委、财政部、中国人民银行、银监会、住建部、交通部等多部委，分别或联合发布多项PPP相关的指导“意见”、操作“办法”，以支持并完善PPP模式在我国推行所需的各项规章制度。然而，PPP作为发展、完善于西方的一种公私合作方式，要想真正在我国开花结果，推动公用事业效率和质量上的提升，尚面临诸多问题和挑战。而在我国融资体系中占据主导地位的商业银行，也将面对项目参与方式和风险应对上的变化。
PPP的国内外含义
PPP模式源自西方，英文全称是“Public Private Partnerships”，中文译作“公私合作模式”，官方译为政府和社会资本合作。广义PPP是一个非常宽泛的概念，包括联合国培训研究院、欧盟委员会、美国PPP国家委员会在内，对其定义都不尽相同，大义是指公共部门为提供公共产品或服务而与私人部门建立的各种合作关系。狭义PPP则可以理解成是在广义基础上为项目提供融资的一种创新方式。
根据《PPP(公司合伙制)的定义和分类探讨》一文中对PPP的分类，结合我国现状，广义PPP类型可分为特许经营、外包和私有化三大类。需要注意的是，十八大三中全会提到的PPP模式类型是“特许经营类等方式”，着重强调了“特许经营类”。虽然后来陆续发布的发改委和财政部规章，多按照广义PPP类型划定，也包括了外包类和私有化类，但发改委、财政部、中国人民银行等六部委，又于今年4月25日颁布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(简称《特许经营办法》)，重点推广“特许经营类”的意图明显。所以，当前官方力推的政府和社会资本合作，狭义上主要指“特许经营类”。
操作范围和形式
国家发改委去年12月初发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(简称《指导意见》)中确定的了PPP模式项目的适用范围，主要适用于政府负有责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，包括燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，水利、资源环境、生态保护等环境项，以及新建市政工程和新型城镇化试点项目等。
《指导意见》将我国适用PPP项目分类成经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类。经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目，和经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，采用建设——运营——移交(BOT)、建设——拥有——运营——移交(BOOT)等具体形式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，采用建设——拥有——运营(BOO)、委托运营(O&M)等形式推进。根据《特许经营办法》第三条和第五条的说明，特许经营应包括投资、建设、运营和移交(BOT，BOOT等)等几个步骤，并获得收益。据此推断，特许经营类PPP主要适用于经营性项目和准经营性项目，而非经营性项目主要与外包类PPP搭配。而我国传统上以融资为目的的建造——移交(BT)形式是不在PPP操作形式范围之内的。
国际、国内发展状况
现实中，PPP模式在西方发展的程度有限，且差异较大。欧洲在PPP模式发展方面较为领先，英国又是其中的佼佼者，PPP模式的累计投资额在本世纪初期(2001～2006年，Blanc-Brude, Goldsmith, and Valilla 2007)一度占到公共投资额的三分之一(同期其他欧洲国家该比例通常在10%以内)，在2008年金融危机后，该比例下降至15%以内。而向来推崇自由市场竞争的美国，PPP发展较为落后，国内规模仅数十亿美元。美国芝加哥大学教授路易吉.津加莱斯在其新书《人民资本主义》(国内译作“繁荣的真谛”)中也间接指出了美国PPP发展落后的制度原因，共和党人喜欢这类合作，因为能贯彻其小政府的理念，而民主党人对PPP发展的好感，只有在通过合作可以不与企业界发生冲突(甚至取得其支持)的情况下才会出现。
就我国来说，自2014年开始，中央和地方支持政策不断加码。2014年12月，财政部先公布了30个PPP示范项目，总投资约1800亿元。2015年5月，发改委在门户网站开辟了PPP项目库专栏，公开发布PPP项目共计1043个，总投资达1.97万亿。据媒体报道，第二批PPP项目也公布在即。根据财政部2015年4月印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(简称《论证指引》)，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应不超过10%。根据今年两会公布的预算案，地方一般公共预算支出为14.6万亿元，10%即1.46万亿。按照政府和社会资本对半出资的保守比例计算，2015年新设PPP项目可达3万亿。令人尴尬的是，据媒体报道，已推出的PPP项目中，签约率不足两成。
社会资本的担忧，PPP的法律隐患
为全国企业、公司宣讲PPP仅千场的清华大学建设管理系王守清教授称，90%的企业家、70%的民企最大的顾虑是政府不讲信用。这是在中央和地方政府力推的背景下，PPP签约率却很低的主要原因。在以往实施的PPP失败案例中，也有很多是由于政府强势，缺乏契约精神，单方面违约而导致社会资本利益受损。前财政部财科所所长贾康在去年九月参加上海鸿儒论道论坛时，就以中国首个PPP项目——福建泉州刺桐大桥为例，阐释了大桥社会资本投资方名流公司与当地政府签订了合作协议后，经营排他权既未受到保护，也未收到补偿，反而后续又两次被地方政府要求，投资该项目的附加增项(未写在初始合同中)，增加了项目投资总成本，最终导致名流公司希望提前退出合作，首个PPP项目难言成功。其他媒体报道的案例还有，青岛威立雅污水处理项目中，当地政府在签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺价格;长春汇津污水处理厂项目中，政府废止了当初指定的管理办法，致实施机构拖欠合作公司污水处理费最终致项目失败，等等。
PPP模式从诞生之日起，就存在一个重要法律隐患，即它的合同属于公法还是私法，是行政合同还是民事合同?因为这直接关系到，一旦合作产生矛盾，一方单方面不讲信用，应采用哪种诉讼方式。如果是前者，以公法为基础，那么作为社会资本，只能行政复议或行政诉讼，地位上仍属于服从一方。如果是后者，则以私法为基础，社会资本与政府是平等地位的，有利于自身权利的保护。不过从国际实践来看，联合国贸法会在《私人融资基础设施项目法律指南》中指出，在多数大陆法系国家，PPP项目协议由行政法管辖，政府基于公众利益享有一定特权。而在普通法国家，行政合同与民事合同无明确区别，根据判例法原则，政府为公共利益可以不受合同约束，但社会资本有权得到公平赔偿。
在我国当前发布的PPP相关法规中，对PPP项目合同出现争议后使用何种诉讼方式，定义不够清晰。财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南》和发改委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中都分别规定，合同争议，可通过仲裁(解决民事争议的方法)或民事诉讼的方式解决。但六部委今年四月发布的《特许经营办法》却未对此明确说明。这是需要未来PPP的法律法规进一步明晰的地方。无论最终是定义成行政合同还是民事合同，都需要对社会资本以违约为由提出的诉讼给予公允的补偿，并让政府的行为受到法律法规的有效约束。
PPP模式的理论缺陷和中国挑战
为什么源自西方的PPP模式会被我国政府重视继而大力推广?从理论上来说，政府与社会资本合作的模式的优点突出，可以将公共部门的社会效益目标和私人部门的高效率相结合，同时发挥两个领域的优势，以期获得比任何一个部门单独行动更为有效的成果，更好的为社会提供公共品或公共服务。而问题就在于能否将理论变为实际，能否将两个部门的优点而不是缺点，结合起来。
津加莱斯教授在其新书中对此进行了生动的阐述：许多公私合作项目的问题，最好借用作家萧伯纳跟一位芭蕾舞女演员的谈话来描述。这位女演员建议他们一起生个孩子，使其既能得到萧伯纳的智慧，又能拥有她的美丽。萧伯纳则回答说，他担心这个孩子会继承女演员的头脑和自己的容貌。类似的是，公私合作项目的结果也经常集结了私人部门的目标和公共部门的低效率(这也是PPP项目经常失败的原因)。
要避免上述“悲剧”的发生，就需要认识到PPP的本质不在于表面上的模式设计，不在于地方政府财政预算的硬约束(至少在这个问题上不起重要作用)，甚至不在于物有所值评价体系(Value For Money，简称VFM)的建立，而是对传统政府公共投资体系、政府购买体系的改革。首先，地方政府要认清PPP的本质，完成观念转变。PPP不只是一种融资模式，而是有助于提高公共事业生产效率的一种合作方式。目前，大多数地方政府仍把PPP作为一种融资工具看待，大力推广PPP项目的目的也在于替代原有的地方融资平台，试图减轻自身债务压力，将债务杠杆转移到企业身上。据多位教授、学者调研称，很多地方政府的PPP项目实际操作，根本看不出与传统BT融资模式的本质区别。如前所述，BT在PPP项目组中是不被允许的。地方政府要摒弃传统上对公共事业项目牢牢掌控的观念，让社会资本在监管下拥有充分自主运营的权力，才能让社会资本的生产效率得以发挥。
其次，政府要完成角色的转变，从公共产品、服务的提供者，转变成参与者和质量监督者。在合同契约方面，应将社会资本方视为同等地位，而不是行政指导对象，要接受有效法律体系的约束，不能擅用行政权力修改、干预。如若涉及重大公共利益问题，而不得不对合约内容进行修改时，也不能单方面做出行政决定，必须经过协商、仲裁、诉讼等方式，给予社会资本一方合理、公允的补偿，达成一致意见后，方可进行。只有这样，社会资本才能减少后顾之忧，效率才能得以发挥。在质量监管方面，要严格依法办事，既要避免寻租事件的发生，损害公共利益，又要避免以此要挟，迫使社会资本方同意政府部门对合约的干预和修改。如上文所述，在现有法律体系下，项目监管的争议解决是通过行政复议或行政诉讼的方式，用的是公法而非私法，政府和社会资本方地位不对等，社会资本方仍旧处于不利地位，这需要通过PPP相关法律法规的完善来保障。
在现实中，社会资本方分为国企和民企两部分，如何处理政府与民企、国企与民企的关系，如何能有效激励企业(尤其是民企的)积极性，充分发挥其创造性和生产效率，同时又要防范国资权利被民企架空、侵占，需要PPP项目治理结构的革新和地方政府治理水平的提高来保障。PPP项目治理结构的革新，与现在的国企混合所有制改革遥相呼应，处理的都是国资与民资融合促进的问题。而上述两难问题解决的关键，归根到底可能就是两个字——“平衡”，考验的是地方政府的治理水平。
最后，是合理的利益分享和风险共担机制。清华大学的刘新平与王守清在2006年讨论PPP的文章中指出，PPP项目的风险分配应该遵从三条主要原则：由对风险最有控制力的一方控制相应的风险;承担的风险与所得回报相匹配;承担的风险要有上限。因此，较为合理的风险分配是，政府部门承担政策风险、民众诉求风险，而社会资本方承担建设、运营、维护等方面的风险。地方政府要让参与的民间资本充分认识到，项目的收益是有保障的，对准经营性项目，政府会通过财政补贴确保民间参与资本的合理利润;对经营性项目，民间资本要承担经营风险，收益与风险匹配;对政策风险和民众诉求风险而形成对初始契约的违背，政府将会给予合理补偿。而民间资本也必须要认识到，参与公共项目投资和运营，除了赚取利润之外，也要承担更多的社会责任，与地方政府结成风雨同舟的伙伴关系。
商业银行参与PPP的主要方式
如前文所述，我国目前的PPP项目以特许经营类为主，期限长(10～30年)，投资规模大，需要大量长期资金的支持。在以银行业为主导的中国金融市场，商业银行无疑将成为PPP模式投融资体系最主要的参与者，《银行业指导意见》也鼓励商业银行量体裁衣，针对项目不同特点，积极开展产品和服务创新，为重大项目提供一揽子综合金融服务。商业银行参与PPP项目的主要方式包括但不限于以下几种：
传统信贷，即通过项目贷款、经营贷款、贸易融资和银团贷款等工具为PPP项目提供资金。担保方式方面，可运用收费权、特许经营权、预期收益权等等进行抵押。
投行业务，即为PPP项目本身或参与企业主体提供直接融资服务，发行、承销各类直接融资工具，如短融、中票、企业债、非公开定向债务融资工具(PPN)和理财直接融资工具等等。
金融市场业务，投资PPP项目或参与主体发行的各种标准化、非标准化直接融资工具，获取投资收益。
资产证券化，盘活基于PPP项目的各项信贷资产、直接融资工具，增强资产流动性、降低风险资产权重。
交易银行业务，利用银行的信息系统和产品研发平台，为PPP项目提供结算、收付款、代发工资、现金管理、结构化存款、企业理财和信息服务等等。
投资PPP发展基金，分享项目未来收益。据媒体报道，财政部可能在年底前启动规模达1000亿元的PPP基金，而此前，已有包括安徽、山东、江苏在内的多省成立了省级PPP发展基金，主要由省级政府部门或省属建设类国企发起，财政出引导资金，商业银行等金融机构出资认购，首期规模均在百亿以上。以山东为例，PPP发展基金拟募资规模高达800亿元，分三年募集，由山东省政府引导基金出资80亿元，吸引金融机构和社会资本出资720亿元。
商业银行参与PPP的风险应对
PPP模式的项目关系较一般企业项目复杂，融资环节较多，因而面临的风险环节也更多。理论上可能面临的主要风险有，项目建设风险，经营风险，地方财政风险，政策风险等。
项目建设风险，商业银行要依照程序对项目进行尽职调查，在可行性分析通过后，再依企业授信原则对中标实体进行授信。
经营风险主要针对纯经营性PPP项目，商业银行要将项目的盈利前景同当地经济发展前景相结合，考察可能会影响项目正常盈利的因素，必要时要推动设立经营排他性条款，避免出现运营期内，出现竞争性项目，导致项目未来现金流收入无法达成预期，进而影响还款。准经营性项目除考虑经营性风险外，还要考虑地方财政风险。
财政风险主要针对的是准经营性项目或非经营性项目，这两类项目的收入来源部分或全部来自政府补贴和购买。商业银行应通过对地方政府财政收入、支出、负债杠杆、产业结构、经济增长前景、历史信用等多方面进行考量。省级项目的财政风险通常要低于市级项目。
政策风险，这是最难以驾驭的风险。国家宏观经济发展政策变化、经济结构调整、当地经济快速发展引发居民对公共产品和服务诉求的变化，都可能影响地方政府对PPP项目的决策，继而可能出现对合同的实质性“违约”。比如，公共交通项目，大桥、隧道、轨道等，在运营初期，地方政府难以预测未来的告诉发展，可能就签署了排他性经营协议。但PPP项目的期限长达10-30年，随着经济快速发展，一座交通设施远远无法满足城市发展和市民生活的需要，地方政府就不可能再去遵守过往的协议，于是竞争性项目纷纷上马。商业银行应充分考虑到此类风险，并推动与地方政府签订情景发生补偿协议。
商业银行参与PPP的现实操作
现阶段，笔者认为包括商业银行在内的PPP项目参与者面临的最大风险，是PPP模式在中国的实践尚不成熟，包括法律基础，PPP理念，角色转换，公私关系，以及激励与风险共担机制等多方面。比如，多数地方政府仍将PPP作为一种融资模式看待，将其当成融资平台的一种替代模式。对有稳定收入、经营现金流好的项目，希望牢牢抓在自己手里;对操作性较差、回报不稳定的项目，才愿意采用PPP模式，但这类项目商业银行和社会资本往往又不愿意过多参与。
在实际操作中，商业银行个体的发展需要地方政府的大力支持，后者无疑是较为强势的一方。由商业银行去推动PPP体系的完善、模式的成熟，可能缺乏足够的动力。然而地方PPP项目的推动又少不了商业银行的资金支持，对后者而言，与其被动的参与PPP项目遴选，对项目进行逐笔授信，倒不如直接参与政府引导的银团贷款，或是PPP发展基金。PPP发展基金由政府部门直接或间接发起，由政府部门引导运作，实质上具有部分政府信用，算是对以往融资平台的替代。理论风险较企业信贷更小，且商业银行操作起来更加简单，是当前商业银行参与PPP项目可操作性较强的一种方式。近期媒体报道的安徽、山东和江苏等多省政府发起设立的PPP发展基金，就已经吸引了多家大型银行联合发起或出资认购。
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