一、政府购买公共服务背景下公私合作中的风险识别
2013年9月30日，国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。此后，合同外包、公私合作(PPP)、补助、凭单制等政府购买公共服务的方式在我国蔚然兴起，成为一股国家治理现代化与公共服务创新的潮流。其中，公私合作模式获得了快速发展。2014年9月至2015年底，中央部委机关相继发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》、《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》等，公私合作制度得以建立与完善，公私合作项目签约率也不断提升。
公私合作是政府与社会资本合作提供公共服务的方式，是在基础设施与公共服务领域建立的一种政府与社会的长期合作关系。公私合作作为政府购买公共服务的一种重要方式，具有极其重要的意义。第一，推广公私合作有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，有利于推进公共服务的市场化与社会化。推广公私合作，可以使政府集中精力提供自身具有优势的公共服务，做好公共服务的政策规划、标准制定、资金预算、绩效管理等方面的工作;同时也可以引入竞争机制，提高公共服务的质量，降低政府行政成本。第二，推广公私合作，有利于创新投融资体制，可以实现投资收益与社会效益的统一与双赢，更好地满足社会公共需求。社会资本负责承担公共服务项目的设计、建设、运营与维护等工作，通过使用者付费或政府补助获得合理投资回报;政府通过负责公共服务的质量监管与价格控制而促进社会效益最大化。第三，推广公私合作，有利于推进全面改革。公私合作有利于推动各类资本相互融合，促进投资主体多元化，从而促进混合所有制改革特别是公用事业领域的混合所有制改革;公私合作促使政府和社会资本按照合同办事，平等参与公共服务的供给，有利于简政放权，有利于促进政府职能与政府管理方式转变。第四，政府与社会合作也是加强地方政府债务管理的重要手段。在公私合作项目中，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等方式使参与公益性事业投资运营的投资者享有稳定的收益，同时投资者通过银行贷款、企业债、资产证券化等方式融资举债并承担偿债责任，政府对投资者按合同约定承担合理定价与财政补贴等责任，而不承担投资者的偿债责任，从而有效将债务风险转移给合格投资者。第五，公私合作有利于建立和完善现代财政制度。由于公私合作的特许经营期一般长达十几年甚至近百年，可以改变传统的单一制度的预算收支管理体制，逐步转向中长期财政规划，从而深化财税体制改革，促进现代财政制度的建立。
公私合作的实质是公共部门与社会力量的一种合同与契约关系，是公共部门与社会力量通过共同供给、风险共担、利益共享来提供公共服务的一种方式。公私合作的关键是实现公共部门与社会力量之间的利益均衡。公私利益均衡的关键在于公共服务项目全生命周期中的风险合理分配，通过风险合理配置确保双方利益达至均衡状态。因而，公私合作的关键是风险的识别与配置。从世界各国推进公私合作的经验来看，准确识别公私合作项目中存在的风险是关键;从我国已经实施的一些公私合作项目来看，能否准确识别风险、科学分配风险是成功与否的关键。而且，由于我国的特殊国情，公私合作过程中还存在着一些我国独有的风险。如果不能准确识别这些风险，极容易导致公私合作项目“一哄而起、不欢而散”。为此，我们要深刻认识当前我国公私合作过程中面临的许多风险。
一是由于政府政策改革、行政体制与政府管理方式而引发的政治风险。由于全面改革的深入进行，政府土地政策、税收政策、劳动政策与价格政策处于变动与调整之中，有可能影响公私合作项目的未来收益。一些地方政府没有控制好财政风险，导致企业债务向政府转移，容易引发政府债务风险。一些公私合作项目在实施过程中，涉及征地拆迁、补偿安置等涉及群众利益的事项，因而存在着社会稳定风险与公共安全风险。一些项目由于行政审批改革不到位，政府审批环节过多导致审批延误风险。一些政府官员腐败也容易导致腐败风险。一些地方政府与政府部门由于合同意识与契约意识薄弱，不注重信用，随意签订合同与随意撕毁合同并存，导致政府信用风险。与其它风险相比，政治风险对于公私合作项目的影响最大，远远超过经济风险与项目建设风险。
二是我国经济进入新常态后潜在的经济风险。公私合作过程中存在着融资风险、利率风险、汇率风险、通货膨胀风险等经济风险与金融风险，以及市场收益不足风险、市场需求变化风险与收费变更风险等，从而影响项目的盈利水平。当前我国正处在利率市场化与汇率市场化的过程之中，利率变化与汇率调整对公私合作项目中投资者的收益产生着越来越深刻的影响。国际与国内大宗商品市场的价格波动对公共服务设施运行的成本影响巨大，也使价格与收费存在着降低或升高的相应风险。
三是由于社会力量能力不足而引发的管理风险。我国社会力量参与公共服务的历史较短，一些私人投资者对于如何建设、管理与运营公共事业缺乏经验，从而导致公私合作过程中的项目建设风险、运营风险、技术风险、财务风险与公共利益风险。其中，项目建设期间存在的风险主要有设计失误、生产工艺不达标、工期延误、建设资金不到位、投资超标等;项目运营期间存在的风险主要有财务风险、市场竞争风险、服务质量风险、服务覆盖率不达标、设施老化风险、环境风险等等。
四是由于监管体制不完善而导致的公共利益风险。我国的监管部门习惯于监管传统的国有公共事业单位，对于引入私人资本的公私合作项目如何监管缺乏经验。在公私合作过程中，政府的目标、社会力量的目标与社会公众的目标之间有可能产生冲突，从而导致公共利益风险。政府部门及其官员出于追求政绩的冲动，有可能为加快项目建设而盲目承诺，高溢价转让公共事业股权，产生过度担保等行为，加剧公共利益风险。在公私合作特许经营的过程中，社会力量有可能因为合同条款不完备、信息不对称、用户分散、经营垄断等原因产生偷懒行为或不合作行为，不积极扩展公共服务的覆盖面，从而产生降低公共服务质量与数量的风险。当前，一些公私合作项目存在高溢价转让投资者经营的问题，导致提前透支项目未来收益，并使公众面临公共服务价格提升的风险隐患;还有一些公私合作项目约定私人投资者经营期满后由当地政府以市场价格转让当地政府，容易导致公共利益风险与政府财政风险。例如，兰州市政府2007年将兰州供水集团45%的股权以17.1亿元这一约3倍于原净资产的价格卖给威立雅水务公司，合作经营兰州四座自来水厂及管网整体资产，合作经营期限30年。由于高溢价资产收购，导致合营公司持续财务亏损，迫使兰州市政府连续多次上调城市水价。同时，项目公司基于自身利益与投资收益比的考虑，对城乡结合部及周边开发区的供水设施投资不足，使公共利益与公众利益受损。合营期满之后，兰州市政府还要以市价回购外资持有的45%的股权，这将导致政府更大的经济风险。
二、基于物有所值原则进行公私合作风险的合理配置
公私合作成功的关键是建立公共部门与社会力量之间的长期共生关系，实现双方的优势互补、资源共享、风险共担、利益共享与共同发展。公私合作关系长期存在的必要条件就是物有所值(Value for Money，VFM)，也就是说，相对于传统的政府独立投资与建设运维模式，在公共服务项目的全生命周期中，资金价值的提升为公私合作提供了增值与绩效的证明，能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。物有所值是公私合作项目评价的主要标准，如英国在2004年出台“资金价值评估指南”，要求采用物有所值评估方法，并规定只有公私合作物有所值时才可实施相应的项目采购。一般说来，物有所值分析采用以公共部门比较标准(PSC)为基准的方法，该方法在定性方面主要考察公私合作是否比传统政府采购模式更能优化风险分配、提高效率、增加供给与促进创新，在定量方面主要考察公私合作是否切实降低了项目全生命周期成本。
物有所值原则关键是提高资金价值，实现公共服务项目全生命周期下成本和质量的最佳组合。从理论上讲，公私合作有利于实现物有所值的原则。首先，公私合作改变了传统的政府单一融资的办法，放宽了社会资本的公共事业市场准入，根据公共服务项目的生命周期进行分期付款，使公共服务项目融资结构更为合理，从而降低了融资成本。据研究，国外公私合作的公共服务成功项目中，项目平均成本下降10%以上。其次，公私合作改变了公共部门独立承担所有建设成本与运营成本、导致高超支风险与长期维护风险的传统模式，建立了平衡公共部门与社会力量在公共项目中的收益与风险的机制，实现了长期风险共担。因而，合理的风险分配与风险共担机制，是公私合作的成功要素与先进之处。例如，北京市地铁4号线公私合作项目中，政府仅对土木建设部分的投资进行还本付息，而不需要补贴4号线的运营，因而在提高地铁运营效率的同时，减轻了政府财政支出的压力。再次，公私合作通过招标竞争的方式确定经营权，形成了公共服务项目建设与运维中的良性竞争环境，提升了资金价值。最后，公共服务项目实行完全代理制，公共服务项目由一个公司法人完成，社会力量通过与政府之间的谈判与沟通确定契约条款，实现了责权利三者的统一，在发挥社会力量优势的基础上调动了其积极性。
但是，在实践中，如果对公私合作双方所应承担的风险分配失当，则公私合作项目很难达到预期效果，从而难以实现物有所值的目标。例如，成都第六水厂公私合作项目，由法国通用水务集团与丸红株式会社联合体中标该项目，特许经营期限为18年，成都自来水公司与该项目公司签订了每天购买自来水40万立方米的购水协议，由于对用水量预测产生的错误，以及政府与项目建设运营方的风险分担不合理，使成都市自来水公司亏损严重[1]。
为贯彻物有所值的原则，促使公私合作双方达到中长期战略合作关系，需要在公私合作主体之间进行合理的风险配置。
一是根据公私双方各自的优势与劣势进行风险分配。在政府与社会合作项目中，由于面临的风险较多且各种风险产生的原因各不相同，因而，风险分配中应综合考虑合作双方的优势与劣势。从政府这一方面来看，其优势是政策资源优势、公共财政支持优势、监管优势;其劣势是管理水平、投资能力与经验不足，因而，政治风险适宜由政府承担。而社会力量则具有投融资优势、管理技术先进、经验丰富等优势，因而，管理风险适宜由社会力量承担。同时，要综合考虑项目全周期的风险、合作双方的风险承受能力、各自优势劣势，公平合理地确定双方的风险分担比例，把各个风险要素分配给最适合承担的主体，从而实现公共利益与投资收益的双赢。公私合作的参与方应本着公平的原则签订各种合同，各方承担的风险程度与收益相对等，风险分配给最有能力控制风险并能够以最小代价控制风险的一方。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中指出，要按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，商业风险如项目设计、建设运营、财务等原则上由社会资本承担，政策与法律风险等由政府承担，不可抗力风险由政府和社会资本合理分担[2]。
二是根据风险类型进行风险分配。政府与社会力量在公共服务项目中承担的风险，要根据公共服务项目实施的风险类型进行合理分配。一般说来，客观的风险应主要由政府承担，如政府干预、审批延迟、监管等政治法律风险以及汇率等金融风险;而项目决策、项目管理等主观因素导致的风险一般应由社会力量承担，如项目设计、建设与运维方面的风险以及利率、通货膨胀等风险。
三是根据公私合作项目的不同阶段进行风险分配。在项目的建设期间，社会力量是主要的风险承担方，要承担起投资不到位或超标、技术风险、延误风险等风险。在项目经营期间，经营风险、财务风险、汇率风险、利率风险与市场风险应由社会力量承担;公共利益风险由政府与社会力量分担;政治风险与通货膨胀风险由政府承担。
四是根据项目的经营性、准经营性与非经营性进行合理风险分配。经营性的项目由于具有明确的收费基础，且收费能够完全覆盖投资成本，能够实现社会投资主体的盈利，可以通过授予特许经营权的方式进行，并根据净折现率或行业基准收益率进行收益与风险分配。如2014年12月29日，安徽池州市政府与深圳水务集团正式签订池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服务项目资产转让协议和特许经营协议，将池州市两座污水处理厂污水、雨水750公里排水管网，7座污水泵站打包作为一个整体，授予项目投资公司特许经营权26年;池州市每年以支付污水处理服务费和排水设施服务费的方式，购买市政公用设施运营维护管理服务。准经营性项目收费不足以覆盖成本，可采取政府授予特许经营权并附加部分补贴的方式来分配风险。非经营项目缺乏使用者付费的基础，主要依靠政府付费回收成本，则可运用绩效考核基础上的可用性费用标准进行收益与风险分配。如安徽安庆市外环北路项目是非经营性项目采用PPP模式运作的典型，该项目作为新建项目采取DBFO(设计—建设—融资—经营)的运作方式，政府给予社会资本的回报方式是政府向项目公司购买本项目可用性费用以及为维持本项目可用性所需的运营维护服务费用，即政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费。
五是根据公共利益与投资收益均衡的原则进行风险分配。根据基于政府方的产出标准来看，在公私合作项目的公共利益方面，要确保项目设计满足社会公共需求，服务质量与数量满足消费者需求;设施产权移交后服务质量保持前后一致性;服务价格消费者能够承受，调价机制合理;特许经营期限结构合理，长短合理;项目建设与运营符合环境保护要求，服务具有竞争力与升级能力;政府补贴减少，减小政府财政压力，体现政府的服务性与公益性。从社会资本一方的收益来看，投资者也获得合理的利润，提高了基础设施建设、管理、运营与维护的效率。如海南三亚中法供水PPP项目由海南天涯水业集团公司与中法水务投资有限公司合作运营，主要负责三亚主城区的供水业务，双方各占50%的股份;合营期限30年期满后，该项目资产无偿移交给三亚市政府;该项目运营过程中，公共服务、水质等指标逐年提升，水价也保持稳定，项目公司也实现了盈利，实现了公共利益与投资者利益的均衡。
三、建立现代公私合作风险共担机制
公私合作风险共担机制是在准确识别公私合作风险、科学分配风险的基础上，建立起公私双方共同承担风险的长期制度、体制与机制，从而更好地实现公共利益最大化。我国公私合作的过程中，从实际运行的许多项目来看，存在着风险识别不到位、风险配置不科学、缺乏风险共担的长期机制等问题。如果不能建立风险共担机制，我国政府购买公共服务将难以长期进行。从国外的经验看，建立公私合作的风险共担机制是政府购买公共服务得以长期顺利进行的关键。例如，澳大利亚政府对公私合作项目规定了明确的条件，要求明确划分政府和社会资本的角色、责任与各自承担的风险，同时能够保障私人利益;英国政府公私合作项目要求确定项目的产出标准，要求社会资本提出创新和节约政府成本的解决方案，等等。从发展趋势上看，我国要长期推动公私合作的顺利进行，就必须在科学分配风险的基础上，应该采取切实措施，建立现代公私合作风险共担机制。
第一，基于物有所值的原则，着眼于项目的全生命周期科学确定公私双方的收益与风险，建立政府与社会力量之间的合理利益分配机制，完善政府、社会力量、公众三方满意的目标体系。政府在公私合作项目中，应该立足于物有所值的风险分担原则来进行合作，而不能单纯追求高溢价转让或超低服务单价，而是应该选择综合服务水平最好、物有所值原则最佳的私人合作方中标。同时，对于私人投资者的退出机制与资产移交机制也要统筹考虑，不能因为有偿移交而导致巨资回购、违背物有所值原则。当前，一些公私合作项目的私人投资方过度追求经营利润，忽视了对公共基础设施维护改造的投入，忽视了对于城乡接合部、农村地区、贫困地区的普遍公共服务的供给，导致公共服务安全与质量得不到保障、城乡公共服务一体化难以实现。另外，一些私人投资者通过对公共服务价格的上涨预期与合同约定掌握了公共服务价格的定价权，并通过保底收益率、固定回报率等方式确保高额回报，不仅使其降低了长期投资风险，而且获得了超额垄断利润。因而，公共服务产品的定价应兼顾公众支付能力、公众服务满意度与社会力量的预期收益，使社会力量参与公共服务供给的收益合理化。政府应制定公共服务调整政策，实行全成本的定价模式，综合考虑公共服务成本、物价上涨指数、公众收入增长幅度等因素，在认真核算与审计公共服务供给成本的基础上，通过公开的价格听证后，合理进行相应价格调整。同时，政府应加强对公共服务成本的核定与价格监管，通过合同约定规定城乡公共服务一体化的要求与普遍服务的覆盖面，从而保护公共利益。
第二，在公私合作项目的全生命周期中，对不同风险采取相对应的共担策略。政治风险由政府承担，政府要承诺在发生政治变化、法律调整、税收政策变化导致社会力量损失时，给予相应且适当的补偿;要严格特许经营权授予程序，建立公开、公平、公正的市场准入机制，从而避免审批延误风险;合作双方应聘请专业法律顾问，确保项目的合法性，严格依据法律法规进行，从而避免法律风险;政府要严格依法行政，违法行政必须严格问责。政府财政部门在确定财政支出责任时，要统筹考虑项目风险因素，在考虑社会资本合理收益的基础上，根据服务价格、设计与建设成本、运营维护费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素，合理确定财政资金支持方式和力度，防止潜在财政风险。为防范管理风险，政府在选择项目合作方时，应综合考察其信用状况、资金状况、管理水平、技术能力、业绩指标，选择技术实力强、管理资质好、社会服务水平高的合作方，签订项目合同时应明确双方界定违约责任。为防范经济风险，合作双方可与银行签订贷款协议，实行多币种方式融资或采用金融衍生工具进行对冲，从而将利率控制在合理范围;合作双方可在合同中就通货膨胀率达到一定水平启动调价程序，从而规避通货膨胀风险;等等。在环境安全风险方面，项目论证、建设与运营阶段都要严格进行环境保护评价与可行性研究，完善环境保护的相关制度，从而防范环境保护风险。
第三，完善公私合作的监管法规。目前，我国关于PPP的立法尚未出台，公私经营合同不完善，特别是对公共服务的质量与数量要求、普遍服务的覆盖面与地域要求、公共服务成本核定、面向最终消费者的消费价格确定等方面的规定不完善，监管与监督不到位，导致公共利益存在受损风险。因此，应加快出台《政府与社会资本合作法》或《特许经营法》，填补政府和社会资本合作领域立法空白，着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题，明确政府出资的法律依据和出资性质，规范政府和社会资本的责权利关系，明确政府相关部门的监督管理责任。同时，还要尽快出台政府与社会合作的实施细则与配套政策，对市场准入与退出、竞标、合同管理、服务标准与产品质量、评估与监督做出统一规定;制定公共服务信息披露条例，确保公众知情权。
第四，完善公私合作的合同管理制度。政府部门要树立合同意识与契约意识，合同一旦签订，就要严格按合同办事，打造信用政府。公私合作项目的合同应明确项目功能与服务范围、价格管理与回报机制、融资与付款机制、风险分担、绩效标准与评估、争议解决程序、违约处罚、政府接管与退出机制等关键环节。完善以项目合同为核心，融资合同、工程承包合同、运营服务合同、产品采购合同等共同组成的合同体系。在公私合作项目合同中，应就公共服务的质量、覆盖面做出相应规定，并对社会力量的公共服务设施维护、更新投资方面做出严格规定，确保公共服务质量与覆盖面达标。
第五，完善公私合作项目一系列运作机制。一是完善竞争机制。公私合作项目实现物有所值的重要机制是招投标竞争机制。当前，一些PPP项目招投标的竞标程序不规范，投标人的资质与竞争维度设置不科学，评标独立性不足，导致难以选到最佳质价比的中标投资人。二是建立政府与社会力量的互信机制。政府要信守承诺，激励社会力量投资于公共服务的信心，建立双方的长期信任关系。三是建立政府与社会力量之间的监督激励机制。政府要加强对社会力量的监督与激励，积极鼓励社会团体与社会组织参与公共事业活动，完善社会公众、司法机关与媒体的联合监督机制，设立由相关利益者组成的公共服务监督委员会，引导社会力量通过不断创新来提高效率与改善服务。四是建立公共服务质量的定期报告与信息披露制度，确保公众的知情权与参与权，从而确保公共利益的实现。五是建立现行价格执行情况的民意调查机制，建立价格协商谈判制度。六是建立保护弱势群体的利益补偿机制。在公私合作项目合同中，可约定政府对弱势群体的强制性普遍服务的补贴，既在合同中明确社会投资者推广普遍社会公共服务的义务，促使社会投资者履行社会责任;又能通过政府补贴促进公共服务均等化这一公益性目标的实现，促使从而更好地推动城乡一体化进程。
第六，完善政府公私合作监管服务体制机制。政府要制定良好的监管框架，建立公正、独立的政府与社会合作监管机构，进行独立的公共服务质量、价格监管。进一步深化行政审批制度改革，减少审批事项，完善公私合作中社会力量的市场准入条件与退出机制。加强公共服务成本与价格监管，运用大数据处理技术和云计算技术，建立统一的公共服务与基础设施领域绩效管理系统，运用绩效管理平台核定各相应公共事业单位的成本与收益，形成统一的公共服务质量参考标准，建立在绩效基础上的定价机制，从而为合理的价格调整机制奠定平台基础，防止企业故意维持较高成本以推高定价，对于服务好、成本低、公众满意度高的社会投资者应逐步扩大其规模，逐步淘汰服务质量差、成本高、公众满意度低的社会投资者。优化政府服务，为相关企业提供技术和信息咨询服务。完善公共服务质量监管机制，逐步完善与提高各类公共服务标准，使公共服务质量如水质、污水处理、污染物排放等逐步达到与美国、欧盟等发达国家总体相当的水平;明确规定项目公司承担的公共服务责任，制定相关的服务标准、服务制度与违反质量标准的赔偿责任。
第七，建立公私合作项目的风险评估体系，对项目的政治风险、经济风险、管理风险与公共利益风险进行科学评估。在公私合作项目的竞标与谈判阶段，应该对社会力量的能力及其资源进行评估，分析其是否具有相应的风险控制能力并提出风险补偿。项目实施过程中要加强对工程质量与运营标准的监督，确保公共服务质量。项目完成后，要根据事先设置的可量化的绩效指标，对项目的目标实现程度、公共服务质量、运营管理水平、资金使用、公众满意度等方面进行绩效评估，并根据评估结果对价格或补贴进行调整，激励社会资本提升公共服务绩效。
[参考文献]
[1]陈辉.PPP模式手册——政府与社会资本合作理论方法与实践操作[M].北京：知识产权出版社.2015.163.
[2]财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财[2014]金76号).
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