近年来，在政府的大力支持和推动下，我国PPP发展势头迅猛，不过一些存在的问题也日益凸显，引起社会各界的广泛关注和激烈争论。其中，作为君泽君律师事务所合伙人、《基础设施与公共事业特许经营法》立法专家组成员的靳林明，对PPP有着深刻的认识和研究，对其下一步的发展也有着独特的见解和思路。为此，不久前，中国经济导报记者专门采访了靳林明，收获颇丰。
赋予PPP更深刻的内涵
中国经济导报：应当如何正确看待PPP的作用?
靳林明：2014年以来，国家有关部门大力推广政府和社会资本合作模式(以下简称“PPP”)在公共服务等领域的运用，中央各部委密集发布了各项配套政策，其中不乏操作指南、合同指引等具体规范文件。与以往在公用事业等局部领域推行市场化改革不同，本轮PPP热潮，政府的重视程度空前，不仅将PPP作为融资的一种方式或手段，并且提升到了促进转变政府职能、改革公共管理、推动新型城镇化建设的高度，赋予了PPP更为深刻的内涵及期待。
尤其值得一提的是，国务院办公厅于2015年发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号)阐明了PPP模式的意义、总体要求，对PPP模式全面肯定，在推进政府职能转变、打破行业垄断、完善财政管理体制及化解政府债务风险方面对其赋予高度期望。
中国经济导报：当前PPP发展势头迅猛，但其中仍存在哪些问题?
靳林明：在项目实操层面，虽然PPP项目呈现一幅热火朝天局面，一省的项目动辄达到上万亿元规模，但落地的项目少、纯民间资本参与PPP项目的难度大、经包装的假PPP项目层出不穷。特别值得注意的是，在地方举债严格管控的情况下，部分地方政府将PPP作为一种变相举债的工具，把不适合以PPP模式实施的项目纷纷包装成PPP项目，导致政府负债规模不减反增。
PPP下一步发展的建议
中国经济导报：面对这些存在的问题，您对于PPP的下一步发展有何建议?
靳林明：个人认为，PPP的下一步发展应注重以下几方面问题：
首先，制度建设。PPP主要是调整政府与社会资本的关系，是跨行业、跨领域的横向立法，需要有一部统一的基础性法律，以解决相关法律、部门规章和规范性文件衔接不畅甚至相互冲突的问题，建立部门间的监管协调机制，解决政出多门、重复审批等问题。
其次，应注重引导民间资本参与PPP。PPP只有真正激发及促进民间资本的参与意愿及活力，才能长期稳定发展，增强经济活力。目前，PPP项目的社会投资人多集中于央企、大型国有企业、财务投资人，而具有创新精神的行业投资人，特别是民间资本较少。无论是政府的国企偏好、谈判能力、融资能力上，民间资本无法与央企等国资背景的企业竞争。下一步PPP发展应重点鼓励、引导有实力的民营资本的参与。
最后，监督机制。除了政府主动监督，对于发现的违规项目及时清理、纠正外，同时还应引进社会公众的监督，真正实现PPP项目的启动、采购、执行程序的公开透明，防止暗箱操作。个人认为，除了制度层面的保障外，一个成功的PPP项目离不开以下条件：前期论证科学、程序运作
规范、项目边界清晰、交易结构合理、商业测算可行、风险分配公平、履约守法诚信。
填补PPP立法空白尤为关键
中国经济导报：您在上述建议中，强调了统一的基础性法律的重要性。那么，目前我国PPP立法方面又是什么样的情况呢?
靳林明：PPP下一步的发展首先有赖于制度的健全，而其中法律的重要性尤为突出。具体来看，目前我国有关PPP立法的主要问题表现为：
——立法层次及效力较低，顶层设计缺失。
回顾PPP的相关立法，主要为国务院规范性文件、部委规章及部委规范性文件、地方规范性文件，效力层级低，目前中国尚未有一部国家层级的PPP法律。
此前，由国家发展改革委牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营法》为拟报全国人大通过的法律，但由于条件并不成熟，先以规章的形式出台了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，国家发展改革委正在着手相关特许经营法的立法探讨工作。
同时，财政部主导的《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》已经结束征求意见。这带来的问题是，其与国家发展改革委主导的特许经营法如何区分、衔接，政府高层关于PPP未来立法思路是否调整值得关注与期待。
——政出多门、多头监管。
多个政府部门分别颁布了针对PPP的操作指南和指导意见，由于缺乏协调，各行其是，且具体条款上既有重复、也存在差异。目前，在具体操作上，到底适用哪个部门的工作流程及规范，让地方政府及PPP项目的实操者无所适从。
国家发展改革委、财政部、国土资源部、环保部、住建部、交通运输部等均涉及对PPP项目的监管，各部门之间如何协调，如何保证政策制定时做到有效衔接也是亟待解决的问题。
——与现行法规存在冲突。
PPP的现有政策与现行法规存在冲突，可能存在违反上位法而不能得到有效落实的情形。
举例来说，《行政诉讼法》及其司法解释将特许经营协议认定为行政协议，与PPP模式所宣称的平等主体之间的关系存在本质的矛盾。
再比如，现有PPP立法在项目用地的供地方式、划拨土地抵押方面的政策与现行的土地管理法及相关政策存在不一致。像《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)就明确指出，“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件”，各地出台的PPP政策中也提及将公益性的交通枢纽和经营性开发项目作为整体，捆绑实施。但按《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，该等政策突破的难度较大。
综上所述，个人对于PPP 立法的思路可以总结为，立法层次上，至少应该是全国人大或人大常委会通过的法律;立法内容上，应对PPP相关概念、适用范围、操作等进行统一规定;立法部门上，应由多部门共同参与，而非各自为政。而就目前来看，填补政府和社会资本合作领域立法空白，着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题显得尤为关键。
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