最近，审计署对地方债务审计中发现部分省市以政府购买服务名义变相融资一事通过媒体披露。一些业内专家纷纷撰文，从政策和理论高度辨析政府购买服务与PPP的关系，并对不合规政府购买服务(俗称“伪政府购买服务”)变相取代PPP，并增加政府隐形债务问题进行了警示。
个人理解，政府购买公共服务有广义和狭义之分，广义政府购买服务包括政府付费型PPP，狭义政府购买服务则不包括，即应参照《政府购买服务管理办法(暂行)》定义，“通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用“。狭义政府购买服务主要针对政府购买服务指导性目录项下软性服务事项。本文所指仅为狭义政府购买服务。
政府购买服务初衷是凡是社会能办好的，通过引入市场机制，交给社会力量承担，实现公共资源配置效率最大化。促进转变政府职能，提高财政资金的使用效率。
但是，去年底以来，“伪政府购买服务”开始频频出现，时至今日，已在大半个中国，特别是财力偏弱的地区蔓延开来。经过近期一番调研，现总结“伪政府购买服务”六大“乱象”：
“乱象”之一，承接主体主要为当地国企、政府融资平台及其下属或关联企业。规范化的PPP社会资本大多为投资和运营能力较强的央企、上市企业和省市龙头企业，“伪政府购买服务”在当地圈内自己“玩”的意味很浓。
“乱象”之二，政府购买服务采购方式要求通过公开招标、邀请招标等方式择优确定承接主体。但实践中采购流程很多流于形式，竞争不够充分，甚至发现一般类工程项目也采用单一来源采购。
“乱象”之三，政府购买服务内容，购买软性服务较少，购买项目工程较多，与PPP产生深度重叠。另外部分政府采购的项目没有运营或维护，类似于“拉长版“的BT。
“乱象”之四，单项政府采购服务规模至少十亿元，甚至达到三五十亿元，政府采购期限一般十年左右，甚至个别达到十五年，足可媲美PPP。
“乱象”之五，政府购买服务绩效管理形同虚设，甚至出现支付标的为项目静态总投资+融资利息。与规范化PPP设定相对详细的绩效指标，并以绩效考核支付对价相去甚远。固定回报形成了政府隐性负债。
“乱象”之六，政府购买服务大量套用采购目录“其他事项“，以达到购买工程的目的。
出现上述乱象，究其原因，一方面，当前经济形势下，制造业和房地产投资下滑，外贸形势回暖尚无时日，基础设施投资成为保增长和拉动GDP的重要手段之一。PPP前期流程一般需要半年以上，还有一般公共预算10%的限制，地方政府急需“短、平、快”方式加大基础设施的投资，“伪政府购买服务”成为部分地方政府一条捷径。另一方面，政府平台融资功能剥离后，除了地方债以外，地方政府急需开辟新的融资来源。将政府工程包装成政府购买服务，可实现融资的目的。部分金融机构在资产配置压力下，简单认为只要纳入财政预算和获得人大决议，还款就有保障。同时政府购买服务流程简单、项目大、落地快，至于“伪政府购买服务”潜在合规性风险，金融机构只是善意第三方，因此双方“一拍即合“。
“伪政府购买服务”的蔓延，具有一定的危害性，主要体现在以下方面：
首先，将政府工程包装成政府购买服务，目的是为了融资。从穿透角度，采取固定回报或拉长版的BT，实质上增加地方政府隐形债务，与地方政府债务限额管理相违背，经济欠发达的地区政府偿付风险在加大。这种态势继续发展下去，或许将开启第二次地方政府债务清理甄别。
其次，全社会瞩目的43号文出台，“开明渠、堵暗道”形成了共识，“伪政府购买服务”兴起，实质是在政府平台融资“暗道“关闭后开启了一条新的”暗门“，43号文有被架空之嫌，一定程度阻碍了财政预算管理体制机制改革。
再者，推广PPP改革已经成为一项国家战略，“伪政府购买服务”抛开了财政承受能力和物有所值两个论证，更摆脱了一般公共预算10%的紧箍咒，事实上对政府大力推广的PPP形成了挤出效应，并大有取代之势。
最后，融资平台替政府融资功能丧失后，通过参与“伪政府购买服务”方式又找到了“第二春“，形式虽有不同，实质却是不变，不利于各地融资平台的市场化改制和转型发展。
当然，“伪政府购买服务”蔓延，但我们不应全盘否定政府购买服务。在改革中求发展，在发展中求规范，进一步规范和引导政府购买服务势在必行，在此提出以下对策建议：
一是强化PPP和政府购买服务作为当前供给侧改革和稳增长、促民生的两个引擎。对于政府购买服务，要扩大服务领域，逐步实现“应买尽买“，积极引入社会力量参与到政府购买服务，通过充分竞争，提升社会服务的效率和质量。
二是厘清政府购买服务和PPP的边界，避免交叉和重叠，压缩“伪政府购买服务”政策空间。
关于政府购买服务与政府付费PPP的划分，首先是服务内容界定，建议除了现有已经明确的土储、棚户区改造、交通运输、管廊和海绵城市相关政府购买服务规定外，仅涉及公益性服务(包括为服务购置必要设备，但不含工程)的，采用政府采购服务方式。涉及到工程，特别包括项目建设、融资、运管和维护等全生命周期的，并通过财政承受能力和物有所值两个论证的，可采用PPP模式。由于PPP模式合理规划项目边界和交易结构，着眼于降低全生命周期成本和提升效率，要求风险充分识别和合理分配，并以绩效导向，在20-30年项目生命周期内政府全程跟踪和监管，政府购买服务是不具备上述保障项目顺利实施的手段。另涉及其他不适合PPP模式的公益性工程，由地方政府预算或发行地方债方式安排支出。
政府购买服务应该控制在一定的年限内。建议可以参照《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》(财建〔2016〕34号 )相关规定，原则上政府购买服务年限不超过三年。此举有助于承接主体切实提升服务质量，也有助于区分政府购买服务和付费PPP。
通过以上方式划分政府购买服务和PPP,边界比较清晰，也易于实践和监督。
三是规范对政府购买服务承接主体要求，建议除了社会组织、公益二类或转为企业的事业单位外，其他承接主体应参照PPP模式有关社会资本的规定，鼓励更多有能力的社会力量通过充分竞争方式承接政府购买服务。真正达到政事分开、政社分开、政企分开要求，体现市场化运作。这方面已有先例，《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》(财综 [2016]11号)第五条已规定，各地原融资平台公司通过市场化改制，建立现代企业制度，实现市场化运营，在明确公告今后不再承担政府融资职能的前提下，可作为承接主体，与其他市场主体平等参与棚户区改造工作。
四是加强政府采购服务政府支付责任的限额管理，适当控制比例，避免造成未来地方政府，特别是财力较弱地市和县级财政的支付困难和违约风险。
五是加强监督和信息公开，建议财政部建设政府购买服务信息管理平台。高效利用互联网技术，及时获取地方政府购买服务主要信息。对政府购买服务参与各方形成有效监督和约束。这方面财政部PPP综合信息平台提供了很好的经验。推进信息公开，提高透明度，确保政府购买服务规范化发展。同时，通过审计等方式建立健全内部监督管理制度，强化问责和处罚，此次审计署公开信息就是一个非常有效的监管范例。
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