10月28日，财政部下发了《政府和社会资本合作项目信息公开暂行管理办法(征求意见稿)》，这标志着业内呼声很高的“PPP信息公开法治化”终于要瓜熟蒂落了。信息公开是PPP的核心属性之一——法律属性的一个重要体现。在我国PPP行政法治精神、契约精神还有待进一步落实之前，信息公开的率先“撞线”，是PPP法治化的重要突破。
法治和市场，是“十八届三中全会决定”的核心关键词，也是PPP的核心属性。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“依法治国”、“发挥市场在资源配置中的决定性作用”两个治国理念。PPP作为一种创新的公共产品、公共服务市场化、社会化供给方式，是深化经济体制改革的一种新型模式，也是法治和市场这两个现代治国理政核心理念，在基础设施供给和公共产品、公共服务提供领域的集中体现。
法律属性之所以是PPP模式的核心属性之一，是因为在PPP全生命周期中，一切的权利义务关系都要依照法律法规、通过法律合同确定。PPP项目涉及的法律法规众多，包括民法通则、公司法、合同法、物权法、担保法、招标投标法、政府采购法、预算法、民事诉讼法、行政诉讼法、行政复议法、政府信息公开条例，等等;同时，PPP项目的文件与合同体系庞杂，包括实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、资格审查文件、采购文件、响应文件、评审文件、谈判文件、咨询合同、工程合同、联合体协议、投资协议、融资合同、担保合同、运营合同、股权转让(或回购)合同，等等。因此可以说，法治精神、契约精神，以及公开、公平、公正等理念，是PPP的灵魂，法律属性是PPP的根本属性。
国内知名PPP学者，清华大学王守清教授把PPP模式中政府和社会资本合作的关系，比作是一场婚姻。认为就像婚姻一样，“PPP中最重要的是第三个P(伙伴关系)，最需要婚姻中的夫妻双方(政府和企业)之间的坦诚与长期包容，要经营婚姻(有共同目标，未预测到的事情及合同中未尽事宜要友好商量)。如果夫妻(政企)双方在结婚(签约)时就想着离婚，那干嘛要结婚?不是占便宜(投机)么?如果结婚后凡事斤斤计较，婚姻生活(公共产品和服务)能幸福么?子女(百姓)能幸福么?所以，把PPP比喻做婚姻而不是婚礼，是非常体现PPP的内涵的。”
PPP的婚姻论，集中体现了PPP的法律属性。婚姻的法学概念涵盖以下三个方面：以男女两性结合为基础，以共同生活为目的，具有夫妻身份的公示性。PPP模式的特点，与婚姻类似：以政府和社会资本合作为基础，以长期合作、利益共享、风险分担为目的，具有项目特许经营、协议合作、信息公开等公示性。
PPP的法律属性，需要至少在行政法治、契约精神、信息公开三个方面予以体现。
行政法治，是指行政机关的一切行为都要纳入法治的轨道。是规范政府权力、保障社会资本和PPP其他参与主体的合法权益的制度基础，也是社会资本参与PPP项目的心理基础。行政法治一方面要求行政机关的行政行为要有法律依据，另一方面要求具体行政行为若突破了法律法规，对社会资本和第三方造成了损害，应有有效的救济途径，确保社会资本和第三方的合法权益得到有效救济。
契约精神，是法治社会的核心理念。契约精神之于具有相当行政色彩的PPP，是指政府要保护合法且无过错的第三方的信赖利益。政府对"合法的信赖利益的保护"是社会资本信心的源泉。已经签订了的合同，承诺了的回报率、付费或补贴，只要社会资本未违反法律法规和合同约定，一定要确保给到社会资本。而不能因为政府的认识错误或决策失误随意调整，甚至违约。即使政府后来发现错了，也不能以“保护公众利益”为由不执行合同，要先与社会资本进行协商，如果最终协商不成，应继续执行下去，并吸取教训，在下次同类项目中改正过来;即使政府后来为此颁布相关法规制度，堵住了漏洞，对已经签约的合同也不能随意违约，要按"法不溯及既往"的原则保护社会资本信赖利益。只有这样，社会资本才能真正放心投资。
信息公开，是PPP法治化、规范化的催化剂。在PPP的众多环节中，合理有效的信息公开，有利于社会资本采购活动的公平性，有利于促进交易各方的信守承诺，有利于加强PPP项目运作的规范性，加强对政府、社会资本和第三方在PPP项目中的行为监督，有利于PPP项目经验、教训的交流和借鉴。从金融角度讲，PPP信息公开有利于规范地方政府的变相融资、过度融资行为;信息公开产生的大数据，也将对未来PPP的资产证券化、PPP项目收益权二级市场的建立，提供应用数据基础。
由于种种原因，在我国现阶段，PPP的行政法治和契约精神还未能全面落实，相关法律法规还未能建立健全，例如社会资本权利救济机制(民事诉讼还是行政诉讼，如何避免地方政府对立案、审判的影响)、政府违约的强制扣款机制、社会资本的信赖保护机制，等等，还需要“PPP法”、行政复议法、行政诉讼法、特许经营法等相关法律法规的建立、健全和完善。但是，PPP信息公开作为PPP法治化的一个重要组成部分，已经率先破茧出壳。这一办法的出台，将是我国PPP法治化的重要里程碑!
此次下发征求意见的“PPP项目信息公开暂行管理办法”,主要包括了信息公开的内容、方式和程序、信息公开的例外、信息公开的监督管理等方面。看得出，财政部为PPP信息公开法治化做了大量的工作，也力求这部规范性文件的全面和完善。就近期发文的频率和力度，足见财政部做好PPP工作的决心，“洪荒之力”绝非儿戏。
就“PPP信息公开办法征求意见稿”的具体内容，笔者提出以下三点建议，供决策部门参考：
首先，建议对行政信息和商业信息区别对待，分类规定。“PPP信息公开办法”的主要依据是《政府信息公开条例》。这一条例主要是规范政府的信息公开行为。李克强总理也多次重申对政府信息“公开是常态，不公开是例外”。但PPP是很特别的一种模式，它不完全是政府行为，也不完全是商业行为，而是两类行为程度不同的结合体，因此它的信息也是既有行政信息又有商业信息。而PPP项目中属于商业信息的部分，是否应该按照《政府信息公开条例》予以全部公开?同一个文件既包含了行政信息，又包含了商业信息，是否应该公开?笔者认为应审慎考虑，区别对待，制定标准，分类规定。
其次，对于“信息公开的内容”，笔者认为应该按照“利害相关性”原则，广泛、充分征求社会资本、金融机构、咨询机构和其他相关方的意见，以及业内专家的意见，必要时可以对一些内容进行听证。“征求意见稿”对PPP全生命周期五个阶段都规定了需要公开的内容，这些内容是否需要公开，是否可以公开，应征求有代表性的业内参与机构的意见。只有考虑了各方利益的制度，才能得到最有效的贯彻，才能充分发挥制度的规范和导向作用。
再次，在推行PPP信息公开的同时，各行业主管部门、行业协会应尽快建立PPP相关行业标准，使PPP信息公开的内容能够被有效利用。行业标准是被公开内容的一把“尺子”，是长是短，一目了然。只有建立在行业标准、行业规范的基础上的信息公开，才更有生命力、约束力。
尽管还有需要完善之处，但PPP信息公开制度已经呼之欲出，它将是我国PPP法治化进程中的重大阶段性成果，是PPP改革由浅入深，由方法到实质的一次重要突破。相信在财政部的努力下，在社会各界的支持和帮助下，这项制度会不负我们的期待!
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