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诚信政府建设对PPP可持续发展的重要作用

发布日期:2017-01-20    来源:财政部PPP中心
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   从2013年底开始,为了全面提升公共治理能力、促进融资多元化、降低政府财政支出压力,并提高公共产品供给和为民众谋福祉的效率,以财政部等部委为先导,出台了一系列政策大力推进PPP模式,促进当地经济社会可持续发展。在上至中央政府下至地方政府“跨越式”力推PPP模式的同时,存在着社会资本对政府诚信的忧虑,同样亦反映出政府对PPP项目如何监管的“进退维谷”。本文探讨诚信政府建设对PPP可持续发展的重要作用。

   一、PPP模式中政府诚信政策文件支持

   国务院、最高人民法院和财政部陆续发文:《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》、《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》国发〔2016〕76号、最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》法发〔2016〕27号、财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》不同程度的规制政府诚信在PPP项目实际运作过程中的引导作用,以此确保PPP项目遵从“既要考虑当前发展的需要,又要考虑未来发展的需要”的可持续发展宗旨,促进PPP项目有序高效建设运营。

   二、PPP模式中政府诚信缺失原因

   PPP项目实践工作过程中,政府领导班子的更迭、监管约束的缺失以及项目风险分担的不合理经常导致政府出现了PPP承诺能力不足的现象,表现为对特许授权或合作合同的调整,对项目合作的提前终止。究其原因在于:1、合同机制不完善,PPP合同中政府与社会资本的权责利的不平等地位,导致政府处于合同制定者的优势地位,难以有效激励社会资本;2、法律制度不健全,现有的法律政策文件缺乏明确的PPP法律、制度依据,政府失信问责难;3、政府信誉状况堪忧,PPP项目实际运行过程中,“一朝政府一朝事”和“新官不理旧事”的案例时有发生。

   三、政府诚信对PPP项目可持续发展的重要作用

   政府诚实守信对于PPP项目可持续发展的重要性体现在政府的指引性、公平性、公正性、服务性:首先,政府的PPP项目中的指引性。政府作为宏观政策的制定者、行为规范的监管者、矛盾纠纷的裁断者需要综合考虑供给侧改革要求下的国家发展方略,为PPP项目诚信竞争与良性发展提供基础。其次,PPP合作过程中的公平性。政府作为PPP项目参与主体需要严格遵守市场竞争秩序和行为规范,在合同法、政府采购法、招标投标法的法律制度框架下与社会资本进行诚信合作,保证市场秩序稳定与公平竞争。再次,PPP实施过程中的公正性。政府自身的诚信建设与守诺监管是发挥政策颁布者角色和制度遵守者角色作用的重要保障,是政府处理好PPP项目裁判员和运动员关系的关键环节。最终,PPP项目实施过程中的政府的服务性,政府作为PPP项目的倡导者和参与者,有必要为社会资本提供一个公开、公平、公正的服务机制与平台,以此增信社会资本更好的建设运营PPP项目。

   四、加强政府诚信建设,促进PPP可持续发展

   PPP项目的可持续发展依赖于政府与社会资本双方合作,是建立在社会资本融资建设运营能力和政府监管守诺能力之上的市场机制。第一,把权力关进法律的笼子里,把诚信放在市场制度建设的首要位置是目前政府引导和参与PPP项目建设的必然选择;第二,在政府诚信建设过程中,各级政府应当加强垂直问责机制和平行问责机制的设置,保证失信惩戒到位、乱权追责到底,为政府诚信守诺地参与PPP项目奠定基础;第三,政府应当加强自身参与市场竞争的能力,提高项目管理与承诺能力,避免能力不足导致的项目提前终止。

   综上所述,为实现PPP模式有序平和的可持续发展,政府作为PPP市场机制的调节者,应形成以政府监管为策略、合同管理为中心、法律规制为手段、公众监督为鞭策的PPP政府诚信监管机制,力促政府完成自我诚信体系提升的同时,消弭社会资本对政府诚信体制缺位的忧虑,发挥行政规制主体的规范作用,以及化解PPP市场中社会资本失信竞争、失诺获利、公私合谋等问题。

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