积极推进政府与社会资本合作模式(PPP),是在经济步入新常态、全面深化改革的背景下,党中央、国务院为调动社会资本积极性,充分发掘经济潜力而推出的战略性举措。为推动PPP健康发展,有关部门近年来出台了一系列法规、行为指引和鼓励措施,各级政府也成立了相应的领导和协调机构。据财政部全国PPP综合信息平台统计,截至2016年9月末,全国PPP入库项目总计10471个,投资额总计12.46万亿元。其中进入执行阶段的项目数为946个。PPP正在呈现快速发展的态势。与此同时,我们也看到,PPP发展过程中还存在许多问题,有政策方面的,也有管理方面的。因此,应探求导致问题的深层次原因,为PPP的发展创造良好环境。
当前PPP发展中存在的问题
(一)部门职责分工不清,政策彼此冲突,带来混乱和疑惑。从国家层面看,推动PPP发展的机构主要是国家发改委和财政部。由于职责不同,视角不同,两部门在下发规范文件时的侧重点也不一样,从而导致出现政策相互重叠的同时,还出现了一些冲突。以社会资本的定义为例,财政部文件明确规定:社会资本“是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”,而国家发改委的文件则没有对国有企业作出限制。按照“法无禁止即许可”的原则,本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业可以参与PPP项目。这不仅加大了基层部门的负担,具体操作人员(包括政府工作人员乃至企业)也普遍感到无所适从。
(二)许多管理规范流于形式,为项目质量埋下隐患。为了规范PPP 项目的运作、防范财政风险,财政部曾先后出台《PPP 项目财政承受能力论证指引》和《物有所值论证指引》。按照规定,拟议中的PPP 项目只有通过上述论证,才能申报纳入项目库。从各地落实上述规定的情况看,上述论证大多沦为形式。从财政承受能力论证方面看,国家规定一个地方所有PPP 项目的财政负担不能超过一般预算支出的10%。但各地在立项审批PPP 项目时,普遍存在只关注单个项目财政负担而忽略全体项目财政负担的情形。同样,对项目开展物有所值评估,本应包括定性评价和定量评价两部分内容,但由于客观基础条件差,公共部门比较值数据缺乏,当前只能把重点放在定性评估上。即便如此,在对项目开展评估时,主观随意性也十分大。“有法不依”、“有令不行”现象的仍然存在,放松了对PPP项目的质量控制要求,为后续过程中出现问题埋下了伏笔。
(三)社会资本参与PPP投资积极性不高,“明股实债”现象普遍存在。PPP直译叫“公私伙伴关系”,国内则翻译为“政府与社会资本合作”,其核心内容就是企业取代政府,成为基础设施的建设者和公共服务的提供者。因此,发展PPP的前提是社会资本的积极参与。近年来,虽然国家发改委、财政部、国家开发银行及各级地方政府都采取了一系列措施来推动PPP发展,但“叫好不叫座”的情况普遍存在。突出表现就是当前参与PPP项目的还是国企居多,民间资本积极性不高。还有大量的PPP项目,表面上是企业投资,其实是政府借款搞建设。因此,在正式的投资合约之外,地方政府往往还和企业签订有“抽屉合同”、“回购合同”、“保底条款”。银行理财产品通过设立产业基金方式参与PPP项目,是当前投资领域的一个热点。这些理财产品虽然对参与PPP项目热情很高,但其定位也仅限于债券型投资,它们并不是真正的股权投资者,并不真正关心项目运营本身。
(四)地区发展不平衡,中西部地区资金缺口大。我国地区发展不平衡,特别是中西部地区基础设施落后,PPP发展潜力大。但另一方面,西部地区人口少,支付能力低,项目经济效益差;再加上政府财力不足,对PPP项目前期投入不足;社会资本规模小,投资能力有限,就使得当地PPP的发展面临一系列制约。需要有针对性地采取措施,推动中西部地区PPP项目健康发展。
导致问题的原因
(一)体制原因。和许多国家不同,我国是国家发改委和财政部分设,这样就造成了国家(政府)计划和资金管理相脱节的局面。面对发展PPP所带来的新要求,由国家发改委、财政部基于各自职能出台相关法律法规,就必然会带来制度重叠、制度真空和制度冲突。仍以前面提到的社会资本外延界定为例,财政部关注负责财政运行,关注风险防范;而发改委关注市场环境的构建和项目管理的合规性,两者侧重点不同,自然会对地方融资平台抱有不同的态度。正是因为制度真空和制度冲突不可避免,基层政府、企业感到无所适从也是不可避免的。
(二)政府职能转变滞后。伴随着基础设施建设和运营方式的改变,政府职能也要做相应的转变。过去,政府既是项目所有者,又是运营者,还是市场监管者。但在PPP模式下,政府不再是项目所有者,也不是运营者,而仅仅是市场监管者。这是否意味着政府责任的减轻呢?恰恰相反,在塑造公平、法治、透明、可预测的市场环境方面,政府的责任显著加大了。当前民营资本对PPP投资心存疑虑,一个原因就是缺乏透明、可预期的长期经营环境。所谓担心“新官不理旧账”、所谓“定价动态调整机制缺失”,就是政府职能转变不到位的外在表现。
(三)社会文化的制约。过去30多年来,我国经济持续高速发展,被称为“中国奇迹”。一条重要经验就是“强政府、弱法治”,通过政府的强力推动来改善发展环境、扩大投资。但PPP模式恰恰是以完善的法治、平等的契约精神为前提的。因此,从传统模式转换到PPP模式,必然会伴随阵痛,必然会有过渡期,必然会出现一定的无序。当前,各级地方政府都高调支持发展PPP,但其思维方式、运行机制和操作方式基本没有变化。“穿旧鞋,走新路”,自然会感觉别扭,究其原因,还是文化理念和运作机制转换不到位。
(四)操作层面的原因。具体如:进度要求过高过急,难免会出现“萝卜快了不洗泥”现象;前期工作准备不充分,必然制约后续的招商引资谈判;在项目建设过程中,土地供应、贷款资金成本、税收优惠待遇等方面也都存在一些问题尚未解决。上述问题的存在,也阻碍了PPP项目高质量的开展。
推动PPP健康发展的建议
(一)完善PPP法律法规体系,消除政策冲突现象。应借鉴国外经验,研究制定《政府与社会资本合作法》,为PPP项目的设立、评估、建设、运营乃至项目回收明确基本规范。在此基础上,清理既有的政策法规,消除政策真空和政策冲突现象。同时,还要加快推出各类行为指南、操作规程,为PPP的推广和普及创造良好外部环境。
(二)理顺管理关系,改善政府效率和服务。基础设施建设涉及多个政府部门,但其管理却具有大体相同的规律。把PPP项目的管理、服务工作分散在诸多部门,很容易分散政府力量,使本来就力量不足的政府机关更加捉襟见肘。因此,在(地级)市、县政府层面上,应借鉴英国设立基础设施局的经验,设立专司PPP业务的管理机构,以加强工作。从国家和省级政府层面上,应进一步理清财政部与国家发改委的职责分工,加强相互间分工与协调,清理既有的管理规范,切实消除政出多门,政策相互冲突的现象。
(三)寻找合适的项目和合作方式。在PPP项目中,政府、企业的诉求是不同的。企业追求的是利润,而政府追求的则是更优质的服务和更低廉的成本。由于PPP项目多属于基础设施、公共服务,具有自然垄断性质,政府对PPP项目的监管必不可少,这反过来又增加了企业的经营风险。从国际经验看,也不是所有的基础设施项目都可以采用PPP的方式来做。不久前,财政部发文,明确中央财政给予支持的新建垃圾处理、污水处理项目必须采用PPP模式,对于有现金流、具备运营条件的项目则必须实施PPP模式识别论证,就是对当前PPP发展优先领域的确认。同样,在政企合作方式上,各地把民间资本等同于普通股投资,却忽略了优先股、次级债等金融工具的运用。今后应进一步开拓思路,以更加灵活的方式吸引民间资本投资。
(四)增加对西部地区发展PPP的扶持力度。中西部地区(特别是西部地区)改善基础设施条件任务繁重,而政府财力却十分紧张,各项事业发展严重依赖转移支付。有必要增加对中西部地区的支持力度,具体如:增加转移支付力度,改善政府项目前期投入不足的情况;开发银行把更多政策性贷款投向中西部地区等。
(五)释放“稳增长”压力,为新规则、新机制发挥作用创造良好外部环境。PPP是新的运行规则和新的制度体系。推动PPP发展,促进新旧制度和规则的转换,需要有时间和适应,也需要新制度和规则的成长过程。当前,基层政府普遍反映,“稳增长”任务“压力山大”。面对绩效考核的压力,各级地方政府很难真正放弃旧有的发展手段。这反过来又抑制了新机制的成长。应该顺应潜在经济增长率下降的客观规律,适当降低发展指标,为旧机制的退出,为PPP发展创造良好的外部环境。
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