27日下午，财政部官网发布了《政府和社会资本合作(PPP)咨询机构库管理暂行办法》，引发业界热议。《办法》包括什么内容?旨在达到什么目的?将对PPP咨询行业带来怎样的影响?政府与市场两只手如何发挥作用?小询第一时间采访了中国投资咨询公司9位专家，为您送上独家点评。
1.中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部总监周伟认为，PPP浪潮的兴起滋生了大量的咨询服务需求，相应地，PPP咨询机构也如雨后春笋“野蛮成长”。PPP咨询本身是一项政策性、专业性、操作性要求都很高的第三方服务，但现状却是很多从业机构和人员鱼龙混杂，拿项目靠低价竞争，做项目靠“拿来主义”，服务质量参差不齐，导致项目运作不规范现象时有发生。《办法》的出台犹如一场及时雨，对推动行业的规范健康发展具有重大意义。
《办法》对PPP咨询机构库实行名录管理。首先，设置“准入门槛”。只有具有一定的业绩等条件才能入选名录，并向社会公开。其次，设立动态调整机制，原则上，名录应每半年更新和发布一次。更是明确了清退行为，对于PPP咨询机构与潜在社会资本串通、未尽职履行导致重大失误甚至项目失败等行为坚决说“不”，督促进入名录的机构始终努力保持职业道德、保证服务质量。最后，开放委托方对咨询机构的在线评价，促使各咨询机构珍惜自身名誉。
相信《办法》的公布实施能够有效促进PPP咨询服务业的公平竞争、规范发展，进而提升PPP项目的运作质量，实现PPP的物有所值，促进整个PPP市场的健康发展。
2.中国投资咨询有限责任公司产业咨询与投资事业部总经理杨宁认为，该办法是财政部陆续出台PPP相关工作指导政策、文件后首次针对咨询机构出具的相关文件，其指向性值得深入解读。
自2014年国家大力推广PPP模式以来，全国各地掀起了PPP项目投资热潮，在带动地方基础设施建设、提升公共服务水平的同时，如何规范、高效的实施PPP项目成为各地政府无法回避的一个问题，聘请高水平的咨询机构几乎成为解决这一问题的唯一途径。也正是这近似的“唯一性”，催生出了一个热度不亚于PPP项目投资的咨询市场机遇，其间竞争用“惨烈”二字形容毫不为过。
目前可提供PPP咨询服务的机构呈现出数量多、专业广、地域性强等特点，但由此也衍生出了价格战、专业不对口、区域业务相对封闭等弊端。为有效解决上述问题，财政部此次征求意见稿的出台恰逢其时。
PPP咨询服务具有类投行业务的特点，咨询服务内容涉及面广，专业要求较高。暂行办法充分认识到PPP咨询这一特点，因此采用了“智力支持服务”的概念，同时罗列了常见的咨询服务内容，意在使地方政府选择咨询机构时，既有常见服务内容可依，也可根据项目实际提出额外需求。
财政部此次建立咨询机构库，相当于为各地政府进行了一次全国范围内的“选秀”，在“不强制要求各地政府使用名录内机构”的前提下，为各地政府提供了了解全国咨询机构市场的途径，使得各地政府开阔了视野，便于从“乱花渐欲迷人眼” 的市场中选出真正适合自己的“牡丹”。
针对库内咨询机构的“在线评价”及“动态调整”等监督管理行为，体现了财政部对库内机构的“高标准、严要求”，“有进有出”成为常态，“信息更新、公示”成为必要，加之“鼓励咨询机构逐步建立行业自律组织”，意在培育出一批在全国范围内具有较强专业能力、较为丰富经验、较大影响力的知名机构，竭力控制已有苗头的恶性竞争，还咨询机构市场一片碧水蓝天。
3.中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部总监荆博认为，办法出台目的是为了促进行业自律、合理竞争、市场公平。目前市场上咨询机构鱼龙混杂，低价竞争现象频发，服务质量得不到保障。办法中对咨询机构提供的咨询服务质量提出了更高的要求，能够尽量避免因咨询机构服务质量欠缺而导致项目出现的不必要风险。通知有效监督和约束PPP项目中咨询机构的行为，严格规范行业准入、管理以及退出机制，促进PPP项目良性发展。
另外，办法出台为全国各省、市、县的咨询机构库的未来发展思路给出指导性方向。之前，全国各省、市、县纷纷建立过自己的咨询机构库，按时间推算，第一批建立的咨询机构库服务期限已到，办法的出台有利于各省、市、县在未来更加有效的管理自己的咨询机构库。
信息公开内容方面，进一步明确政府部门、实施机构、社会资本等机构在项目识别、准备、采购、执行及移交环节的信息公开职责和具体工作流程，贴合实际，操作性强。办法中规定了PPP项目信息要公开，在一定程度上会减少伪PPP项目的数量，利于提高PPP项目全生命周期项目质量，是给PPP项目合作各方提供的一个高效透明的运作规范，保障公共知情权。办法要求将项目实施方案、审核过的物有所值评价报告和财政承受能力论证分析报告、项目可研报告、立项相关批复文件、政府授权文件、采购阶段文件、项目公司成立相关文件、项目移交阶段文件等予以信息公开，基本覆盖PPP项目全过程文件，便于政策精准落地，这对政府和社会资本都能起到监督和规范的作用，避免了政府在PPP项目前期为了快而走过场的情况，同时客观上也要求社会资本和咨询机构工作上更加认真严谨，这样将利于提高PPP项目前期论证环节的论证文件质量，为PPP项目全生命周期的顺利实施奠定了基础。
4.中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部总监吴赟认为今日发布的办法，可谓深思熟虑，或将对行业内的格局分工，乃至政府和社会资本合作模式产生以下几点深远影响：
明确咨询机构在PPP项目全生命周期内的价值和意义。《办法》在依据(国办发〔2015〕42号)、(财金〔2015〕166号)等原有文件的基础上，进一步细化明确了地方政府决定基础设施和公共服务项目时采用PPP模式后，项目中全生命周期中一些工作应对寻求第三方专业(咨询)机构帮助。亦是向各级政府提议，地方政府进一步规范“当政理政”职能，适时借助外部力量，同时也对高屋建瓴的对前期三批示范中咨询机构的工作给予了认可，这些都将有助于国内咨询行业的市场化发展。
明确了咨询机构在PPP项目咨询服务的工作范围。PPP咨询服务工作基本涵盖了PPP咨询服务的全周期的工作内容，《办法》理清了PPP项目咨询与传统工程咨询的差异。此前，一直困恼地方政府(业主)的问题是，在选择咨询机构时，究竟潜在的服务机构需要什么资质要求?《办法》中的第三条为此提供了重要的参考依据。为规范化咨询机构采购条件、流程，明确各级财政部门有义务建立咨询机构库、择优选取PPP咨询机构采购提供了依据。
鼓励建立行业自律组织，提出了第三方服务机构的不合规行为。行业内咨询服务水平一直饱受诟病，水平层次不齐，《办法》的出台势必将促使行业逐渐完善并规范发展。《办法》通过鼓励机构逐步建立行业自律组织，开展包括制定服务标准、示范性文本、人员培训等自律性规范活动，共同维护PPP咨询服务市场秩序，抵制行业内不正当竞争行为。同时，在《办法》清单中说明了清退的行为，为行业内各参与机构自律行为提供约束规范。后续PPP咨询作为提供专业服务的行业领域逐步规范行业自律的组织架构、行业规范性文件的制定都将由此作为契机。
综前所述，《办法》指在规范PPP咨询机构的规范从业，合规管理。但此最终受益仍是PPP合作模式下施行的基础设施和公共服务项目的规范实施和长期有序运营。
5.中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部总监朱磊认为，新发布的《办法》有如下几个特征：
一是弱化资格管理。只要是有过PPP政府方咨询服务业绩，且相关项目信息已入财政部项目库的咨询机构几乎都可以入库。此外，第十二条还明确规定政府方可以“选择未纳入机构库的咨询机构”，比许多地方采购咨询机构实强行设置工程咨询资质的要求，更为务实。
二是改变信息公示模式。正式公布的管理办法不再根据服务项目的数量来对咨询机构进行打分排名，而是公示“咨询机构的名称、简介、主要人员、资质、业绩等”信息，为专注于打造精品项目的咨询服务机构营造了更好的竞争环境。
三是强化咨询机构咨询责任要求。《办法》第十五条规定出现“无相应能力承揽业务或未尽职履行造成重大失误、项目失败或搁置”，“由于咨询服务原因给公共服务供给带来不利影响”，“扰乱PPP咨询服务市场秩序”等情形的，PPP中心将视情节予以处罚，严重的将列入黑名单并予以公告。
6.中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部总监周良仪认为：
一、PPP属于新生事物，交易结构复杂，项目形态多样。大量咨询机构开始从事这项业务，咨询质量成为各方关注的焦点。本次信息公开，是PPP顶层设计的重要组成部分，通过对咨询机构的他律，避免劣币驱逐良币的现象。
二、PPP已经进入深水区，但是咨询行业内一些机构和部分政府机把PPP咨询看作是流程化产品，甚至不求质量只求速度。此次通过信息公开，促进竞争，符合PPP工作的实质，竞争择优。
三、对于很多地区特别是基层县市，由于PPP的独特性和专业性，基层政府部门经常为难寻可靠的咨询机构犯难，文件的出台，将机构信息一并汇集，使机构以业绩说话，用实力证明，让政府可选、可用、可参考，充分实现信息共享。
四、文件的出台将对咨询机构起到逆向激励的作用。大机构不能因为扩张迅速就放松质量要求，小机构更不能恶意低价为拿业绩而拿业绩。文件贯穿始终的就是对咨询成果质量要求的严格化。促使咨询机构的实现自律，促进行业规矩的形成。通过市场机制的设计和选择，使得咨询机构有规可循，有规可控，能上能下。
7.中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部总监彭程认为：首先，这是本轮PPP政策推出后，第一个针对PPP咨询服务行业的管理办法。PPP已经成为我国地方政府的主要项目投融资模式。近三年内，国家各部委密集出台了几十个PPP相关政策文件，对PPP模式各参与环节进行了不同程度的规范与细化，效果显著。本次针对PPP咨询服务行业政策的出台，是PPP咨询服务行业走向有序发展、行业自律的开始。一个积极健康的PPP咨询服务行业，将更好的服务于我国国民经济和社会文化的综合发展。
其次，咨询机构库及相关退出机制的设立，非常有助于推动咨询服务市场规范有序发展。过去是单纯业绩+口碑为核心的“软约束”，今后将增加入库管理这一“硬杠杠”，咨询机构的服务质量、服务能力甚至于恶意违反国家政策、刻意扰乱市场的行为，都将得到一定的遏制，咨询服务机构的服务质量及服务价格可趋向稳定与合理，咨询服务市场将迎来一个规范有序发展的阶段。
第三，对国内咨询服务行业的发展，有着巨大的推动作用。目前国内大部分省市均设立了PPP咨询服务机构库，在PPP模式推广的初期，保证了地方政府选择咨询服务机构的基本质量，但也导致咨询服务机构在进行咨询服务前，必须投入大量的精力用于各类地方咨询机构库的维护工作。因此，国内咨询机构出现了一定程度上的区域化、中小型的特点，产生了对以国内咨询市场为基础的PPP咨询机构库的迫切需求。本次咨询机构库名录的建立，为各级地方政府选择PPP咨询机构提供依据，产生一批实力强、信誉优的全国性咨询机构，从整体上提升我国的项目投融资策划、咨询服务能力。
8.中国投资咨询有限责任公司南京办事处主任王小文认为，该办法可以：一、规范PPP咨询服务市场有序发展。随着PPP的快速发展，PPP咨询机构也如雨后春笋般大量涌现，各类不同的咨询机构，提供的PPP咨询服务质量良莠不齐，更有甚者以不计成本的低价竞争方式，扰乱了PPP咨询市场，进而严重损害我国PPP事业的健康发展。本次管理办法的出台，让PPP咨询机构的实力、业绩和专长透明化，有利于各地政府选择与PPP项目要求相匹配的咨询机构，保证PPP项目顺利推进。
二、实现全国PPP咨询机构库的建立。因为财政部一直没有出台PPP咨询机构库，各省市，甚至区县都设立自己的PPP咨询机构库，各地的机构库相互之间不承认，甚至有的地方只认市库，所属省级库的机构在该市也无法开展业务，造成了PPP咨询机构市场的混乱。本次管理办法出台，能够有效地设立全国统一的咨询机构评价体系，便于各地政府甄别优劣。
然而，本办法第十二条规定：“机构库信息仅供政府方选择咨询机构时参考”，这与目前各地非本地入库机构无法开展业务的强制性要求相比，力度较弱，未来有可能还是会出现只认当地库而不认财政部机构库的现象。如果本办法能建议各地政府除了选择当地入库机构外，对于财政部机构库中推荐的咨询机构，也视同入库，可从中择优选择，则能消除目前各地PPP机构库的壁垒，进一步推进全国PPP事业的发展。
三、加强咨询机构的行业自律。本办法第十八条提出：“鼓励咨询机构建立行业自律机制 ”。笔者认为行业自律组织的设立是非常有必要的，如招投标行业的中国招标投标协会，工程咨询行业的中国工程咨询协会等。建议由财政部PPP中心牵头设立，发挥行业协会的平台作用，加强机构管理和人员培训，抵制不正当竞争行为，共同维护PPP咨询服务市场秩序。
9.中国投资咨询有限责任公司新疆办事处主任高明认为，该办法充分体现了“公开透明、绩效导向、能进能出、动态调整”的原则。
一、服务、咨询内容清晰化
办法第三条提出PPP咨询服务包括但不限于PPP项目的实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证、运营中期评估和绩效评价以及相关法律、投融资、财务、采购代理、资产评估服务等。办法对PPP咨询机构的服务内容给予了明确，使PPP各方在聘请咨询机构的时候清晰了服务内容。
二、权利、责任明确化
办法第九条显示纳入名录的机构享有众多权利，一方面办法规定纳入名录的机构需要满足一定条件，另一方面真正纳入名录后的机构也赋予了其丰富的权利。其中参与政策研究与培训能有助于提高咨询机构理论认知与研究，为实践提供智力支持;获得PPP中心的指导，可以始终保持咨询成果的科学性和权威性;提请项目库入库项目所属同级财政部门，在项目库内对本机构所服务项目的项目信息和机构信息进行更新和完善，此举在一定程度上给予了咨询机构更高参与权。
有权利必有义务，有义务必有责任。办法同时对咨询机构违法违规提供服务的行为进行了规制，规定了“退出机构库的咨询机构自公告之日起两年内，不得重新进入机构库”、“已纳入机构库的咨询机构有本办法第十五条规定行为，且情节严重、影响恶劣或被追究法律责任的，PPP中心应将其列入黑名单并予以公告，公告之日起五年内不得进入机构库”以及其他法律责任。
三、调整、清退情形可视化
列入名录的咨询机构并非意味着一蹴而就、一劳永逸了。办法的第十五条和第十六条明确采用列举法规定了名录调整更新的情形与咨询机构导致清退的行为。名录可进可退，每季度信息的更新，使得整个咨询机构库根据咨询机构业务开展实情处于动态变化中。后来者有可能居上以及自己要对自己的行为负责(自身服务违法和不规范)都有可能对现有排名造成影响。此种良性的竞争机制的引进比起目前PPP咨询市场低价恶意竞争，有助于PPP咨询行业更健康有序发展，也有利于PPP项目积极健康成长。
PPP咨询是智力与经验密集型的行业，PPP咨询同样也是人才密集型行业，学历、专业背景、知识素养、项目经验、机构经历都决定了是否能胜任PPP咨询这份工作。每个机构的取费与其提供服务的质量相挂钩，PPP咨询机构也要“物有所值、才有所能”，但倘若行业中始终低价恶性竞争充斥、行业缺乏自律、没有管理规范，这片红海有可能最终成为“死海”。PPP咨询机构不是万能的，但是就目前我国PPP发展来看没有PPP咨询机构却是万万不能的。专业的人要做专业的事，专业的人也要负责将专业的事做好。办法的颁布有望对现有PPP咨询行业进行洗牌重整，实现优胜劣汰，树立起优秀企业标杆，发挥其导向和示范作用;引入良币驱逐劣币机制，筛选出经得起考验的咨询机构，遴选出真正具备专业素养的优秀机构，淘汰扰乱竞争秩序、缺乏职业素质的机构;促进PPP咨询行业共享资源、共同自律、自觉发展，最终助力本轮PPP改革行稳致远。
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