地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。
2015年8月3日,国务院办公厅发布了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔2015〕61号)(以下简称61号文),其中第七条指出:“鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊。创新投融资模式,推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式,鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理,优化合同管理,确保项目合理稳定回报。”为地下综合管廊的建设选择政府和社会资本合作(PPP)模式提供政策规范性文件依据。
地下综合管廊项目政府和社会资本合作(PPP)模式运作主要涉及以下几个要点:
一、确定地下综合管廊PPP运作方式
依据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号),PPP项目运作方式主要包括委托运营(O&M)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等。
根据具体地下综合管廊项目的收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素确定一种或几种运作方式。新建项目一般会选择BOT、BOO等方式,存量项目一般会选择TOT、ROT等方式,如果项目中既有新建项目也有存量项目,也可以选择BOT+TOT等组合的方式。
二、识别风险类别,明确承担主体
地下综合管廊项目因投资额较大,合作期限通常设计在20-30年,期间会存在很多风险,除一般PPP项目会涉及到的政治、法律风险,项目审批风险,项目融资风险,项目建设、运营维护风险,不可抗力等风险,还包括市场收益不足即管廊收费风险,管线不能入廊风险等,上述风险由政府方,社会资本方根据风险最优分配原则、风险与利益对等原则,风险有效控制等原则分别承担或共担。
三、回报机制
地下综合管廊项目的使用者付费内容由入廊费和日常维护费用组成,但是使用者付费不足以满足社会资本方后期建设和运营成本回收及合理回报,因此政府方应给予社会资本方一定的经济补助,以弥补使用者付费之外的缺口部分。
61号文第十条规定:“入廊费主要根据地下综合管廊本体及附属设施建设成本,以及各入廊管线单独敷设和更新改造成本确定。日常维护费主要根据地下综合管廊本体及附属设施维修、更新等维护成本,以及管线占用地下综合管廊空间比例、对附属设施使用强度等因素合理确定。”因此,根据具体项目管线特点、当地物价水平、收费机制、管线单位的政府管理情况等多方因素,确定最合理的定价标准及调整方式。
四、激励机制
由于地下综合管廊设计难度大,通常建议在方案中建立适当的激励措施调动社会资本优化设计的积极性,既节约建设成本,又保证使用功能。
在建设期及运营维护期,政府方可在实施方案及PPP合同中约定相应奖励条款,当项目实施绩效优于约定标准的,政府方应执行合同约定的奖励措施。
五、建设期的监管
目前,地下综合管廊项目的建设经验较少,在方案中应细化工程施工的监管和建设成本的审计等相应内容。以2015年6月1日起实施的《城市综合管廊工程技术规范》(GB50838-2015)为标准,重点审查项目管理部门、监理单位以及施工单位是否根据各自的职责范围,建立健全了相应的内控制度并有效执行;审查三方是否形成了相互配合、相互制约的管理机制,以确保工程施工期间各环节的畅通。
六、运营成本测算
由于地下综合管廊项目的运营期较长,为了科学的、客观的对运营成本测算和取得相关数据,建议进行必要的现场考察以及咨询相关领域专家意见。
七、社会资本的选择
《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)第十一条规定:
“项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购”。
因此,地下综合管廊PPP项目模式下选择社会资本属于政府采购行为。如具体项目采购需求核心边界条件和主要技术经济指标已经比较明确、完整,且采购过程中不作实质性更改,通常情况下会采取公开招标的方式选择社会资本,公开招标可以最大范围地选择合适的社会资本,并且提高项目采购过程中的竞争力。
由于地下综合管廊项目一次性投资大、工程类型新颖,对设计和施工建设,包括后期的运营维护都有很高的要求,因此,对于参与的社会资本资格条件一般会提高门槛。目前,提供综合管廊建造、运营服务的社会资本高度集中在几个大型施工类央企之内,且综合管廊设计服务提供商几乎被行业设计部门垄断,这并不是一个健康的市场现象,建议综合考量,多给有实力承接地下综合管廊项目的民营社会资本机会。
八、专业咨询机构的介入
无论是政府方还是社会资本方,在开始运作地下综合管廊项目同时,应尽早地选择可信赖的专业咨询机构介入项目。从地下综合管廊政策解读,设计项目框架以合理规避政策风险,到专业的设计机构,以科学的完成项目的工程设计,再到专业的PPP咨询机构,以合法、合规的指导全流程为宗旨,协助完成项目实施方案编制、财务测算,协助筹备投标事宜和准备合同谈判要点等。在自身不熟悉或不适应的方面如确定合理的投融资结构,合同体系构建,制定合理的风险分配方案,确定合理的收费定价、调价机制,运营监管,项目移交等方面依托专业的咨询机构共同完成项目落地。
除此之外,地下综合管廊项目的PPP模式在实际操作中,还有很多可以探讨和关注的方面,比如,入廊费标准的确定,运营、维护过程中最低需求的保障,融资风险的应对等等,鉴于本文篇幅有限,不再展开分析。
我国大力推广地下综合管廊建设起步较晚,因地制宜的借鉴国外的优秀成功案例,也是我们做好地下综合管廊项目的一个良好途径。
从2013年起,国家及各地方陆续出台政策法规,科学规范推动地下综合管廊的投资建设。在61号文中也提出了工作目标:“到2020年,建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营,反复开挖地面的“马路拉链”问题明显改善,管线安全水平和防灾抗灾能力明显提升,逐步消除主要街道蜘蛛网式架空线,城市地面景观明显好转。”再结合PPP模式解决地下综合管廊项目建设和运用项目资金不足及专业运营的问题,相信在不远的将来,地下综合管廊项目的PPP模式建设会取得良好的成效。
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