为缓解超15万亿元政府和社会资本合作(PPP)项目融资饥渴，PPP资产证券化正加速推进。
6月19日，财政部联合人民银行和证监会发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知 》(下称《通知》)，要求分类稳妥推动PPP项目资产证券化，并对相应项目进行严格筛选和加强管理，包括做好风险隔离安排，防范刚性兑付风险。
PPP专家、大岳咨询总经理金永祥告诉第一财经，继去年底国家发改委发文推广PPP资产证券化后，财政部这次也发文推进，有利于推动PPP项目资产证券化。财政部对PPP资产证券化范围更广，项目公司在项目建设期内可以依托PPP合同约定的未来收益权，发行资产证券化产品。但同时对其风险管理和监管也更加严格，比如资产证券化产品的偿付责任不得转嫁给政府或公众，并影响公共服务的持续稳定供给。
突破两年限制范围更宽
自2014年中央大力推广PPP模式以来，PPP项目呈现爆炸式增长。
财政部PPP中心数据显示，截至4月30日，进入全国PPP项目综合信息平台的PPP项目达到12700个，入库项目金额约15.3万亿元。
15万亿的PPP项目落地离不开资金支持，部分项目融资难也是制约PPP项目落地的一大难题，而且长达几十年的PPP项目运作中，社会资本退出难题也制约着项目落地。而PPP资产证券化恰好是解决这两大难题的钥匙之一，它可以为PPP项目提供融资，盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设。
因此，去年12月，国家发改委联合证监会发布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》，支持PPP项目资产证券化。
各地随后上报了41单PPP资产证券化项目至国家发改委，集中在污水处理、供热等行业。国家发改委筛选之后向证监会推荐了首批9单PPP资产证券化产品。最终有4单产品通过重重考验，于3月10日获批在上交所和深交所发行，总规模达27.14亿元，分别是“中信建投-网新建投庆春路隧道PPP项目资产支持专项计划”、“中信证券-首创股份污水处理PPP项目收费收益权资产支持专项计划”、“华夏幸福固安工业园区新型城镇化PPP项目供热收费收益权资产支持专项计划”和“广发恒进-广晟东江环保虎门绿源PPP项目资产支持专项计划”。5月，国家发展改革委向证监会推荐第二批PPP资产证券化项目共8个。
金永祥告诉第一财经记者，国家发改委推PPP项目资产证券聚焦在传统基础设施领域，而此次财政部发上述《通知》并未强调具体领域，范围更宽，内容也更为细致。
《通知》将稳妥地推动PPP项目资产证券化分为三类，即鼓励项目公司开展资产证券化优化融资安排、探索项目公司股东开展资产证券化盘活存量资产和支持项目公司其他相关主体开展资产证券化。
其中，财政部鼓励积极探索项目公司在项目建设期依托PPP合同约定的未来收益权，发行资产证券化产品，进一步拓宽项目融资渠道。
对此，金永祥认为，此前发改委文件要求PPP项目资产证券化必须要建设并运营2年以上，强调PPP项目在运营期做资产证券化，而此次财政部文件则提出项目建设期的基础资产也可以做，显然范围更宽。
中国投资咨询公司政府与公共咨询事业部总监朱磊认为，根据《通知》，项目成功运营2年以上的要求，已不再是项目公司作为发起人开展资产证券化业务的必要条件，仅限于申请通过发行主管部门绿色通道受理时适用。通知甚至还提出积极探索项目公司在项目建设期依托PPP合同约定的未来收益权发行资产证券化产品的要求。未来资产证券化将不仅用来解决社会资本资金周转及快速变现的问题，还将为项目自身融资提供解决方案，PPP项目的融资渠道将得到进一步拓宽。
其实，财政部和发改委对PPP项目资产证券化筛选上项目合规性、现金流、企业经营能力等方面有不少相似要求，不过财政部文件也有突出的地方，比如PPP项目资产证券化的项目必须通过物有所值评价和财政承受能力论证。
“财政部文件要求申报材料应包括两评报告，该规定对建设期或运营时间未超过两年的项目有意义，运营超过两年的项目可以实际的运营数据为依据，两者没有冲突。”金永祥称。
《通知》要求，项目公司、项目公司的股东作为发起人(原始权益人)申请通过发行主管部门绿色通道受理的，项目还应当成功运营2年以上，发起人(原始权益人)信用稳健，最近三年未发生重大违约或虚假信息披露，无不良信用记录。这与发改委的上述文件相衔接。
两份文件鼓励做资产证券化的PPP项目方向也一致。
《通知》称，优先支持水务、环境保护、交通运输等市场化程度较高、公共服务需求稳定、现金流可预测性较强的行业开展资产证券化。优先支持政府偿付能力较好、信用水平较高，并严格履行PPP项目财政管理要求的地区开展资产证券化。重点支持符合雄安新区和京津冀协同发展、“一带一路”、长江经济带等国家战略的PPP项目开展资产证券化。鼓励作为项目公司控股股东的行业龙头企业开展资产证券化，盘活存量项目资产，提高公共服务供给能力。
监管更严
近期财政部加强对地方政府借PPP模式变相融资管理，此次PPP项目资产证券化也着重强调规范和监管。
《通知》要求切实做好风险隔离安排。PPP项目资产证券化的发起人(原始权益人)在基础资产与发起人资产之间做好风险隔离，不得通过资产证券化改变控股股东对PPP项目公司的实际控制权和项目运营责任，实现变相“退出”，影响公共服务供给的持续性和稳定性。资产证券化产品如出现偿付困难，发起人(原始权益人)应按照资产证券化合同约定与投资人妥善解决，发起人(原始权益人)不承担约定以外的连带偿付责任。
另外，财政部要求切实防范PPP项目资产证券化刚性兑付风险。
《通知》称，PPP项目所在地财政部门要会同行业主管部门加强项目全生命周期的合同履约管理，以PPP合同约定的支付责任为限，严格按照项目绩效评价结果进行支付(含使用者付费项目)，保障社会资本方获得合理回报。资产证券化产品的偿付责任，由特殊目的载体(SPV)以其持有的基础资产和增信安排承担，不得将资产证券化产品的偿付责任转嫁给政府或公众，并影响公共服务的持续稳定供给。
金永祥告诉第一财经记者，财政部文件规定项目公司支付义务不得转给政府或公众，这符合PPP提供公共产品的属性特点，即使地方政府违约，SPV也要对ABS投资人承担支付义务。该规定一方面保证了PPP的健康发展，另一方面也减少了社会资本基于出表或退出运营义务而做PPP项目ABS的动机。
另外，财政部还要求合理分担资产证券化的成本收益，充分披露资产证券化相关信息。财政部、央行行、证监会建立完善PPP项目资产证券化协同管理机制，加强沟通合作，实现PPP项目实施和风险监测信息共享。
朱磊表示，此次《通知》明确资产证券化后的监管及合同履约管理要求。首先，资产证券化方案设计上，要防范控股股东实现变相“退出”，影响公共服务供给的持续性和稳定性;其次是政府方应严格按照合同约定根据项目绩效评价结果进行支付，保障社会资本方获得合理回报，但不得为资产证券化产品进行兜底;最后，PPP项目公司不得将资产证券化的发行成本转嫁给政府和社会资本方，而因资产证券节省综合融资成本带来的超额收益，则应按照合同约定进行分配。
金永祥认为，目前中央希望大力推动PPP项目资产证券化来加强资金流动，推动项目落地。由于PPP资产证券化必然加强地方政府履约责任，地方推动的积极性一般。而PPP项目中社会资本方做资产证券化一大动力主要是希望借此实现资产出表来降低负债率，改善公司财务指标。如果实现不了这一点，资产证券化纯粹只是融资方式之一，社会资本方做不做主要看融资成本相比其他渠道的高低。
“PPP项目资产资产证券化只是PPP发展的一个工具，未来能否做好主要看这一轮PPP项目能否做好。PPP项目ABS的健康发展要依托于PPP本身的健康发展。当前，PPP已经进入攻坚克难的新阶段，应该用政策和财政资源解决PPP发展中遇到的难题，比如PPP项目建设的必要性以及收费和价格问题。”金永祥称。
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