6月19日，财政部联合中国人民银行、中国证监会共同发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》(以下简称“《通知》”)。
这次PPP资产证券化产品，覆盖了交易所发行的资产支持证券(ABS)和银行间市场的资产支持票据(ABN)。
区别于最初试点只限“项目公司”本身，此次涉及更多发行主体。《通知》对PPP项目参与各方开展资产证券化进行了全覆盖，大致分为三大类发行主体，包括项目公司、项目公司股东、支持项目公司其他主体。
外界关注的运营期限条件也得以放开。去年底，发改委等部委试点PPP资产证券化，要求项目需成功运营2年以上，不少近年操作的PPP项目难以满足这项条件。这次三部委《通知》，仅对“项目公司股东”开展资产证券化提出要求“在项目建成运营2年后”，而“项目公司”开展资产证券化并无期限要求;项目公司发行资产证券化产品条件放开到“建设期”，探索在项目建设期发行资产证券化产品，以期拓宽项目融资渠道。
在放开部分条件的同时，《通知》也加强了对风险的把控，比如不得通过资产证券化改变控股股东对PPP项目公司实际控制权和项目运营责任，进而影响公共服务供给的持续性和稳定性。
《通知》指出，将优先支持水务、环境保护、交通运输等市场化程度较高的行业开展资产证券化，还将重点支持符合雄安新区和京津冀协同发展、“一带一路”、长江经济带等国家战略的PPP项目。
运营期限放开
5月底，财政部金融司司长孙晓霞曾表示，未来三部委发文规范推进PPP资产证券化，将突出市场化导向，“只划定跑道，让市场主体在跑道内运作”。
如今，文件落地。《通知》指出要分类稳妥地推动PPP项目资产证券化，大致分成三类参与主体。
一是鼓励项目公司开展资产证券化优化融资安排。在项目运营阶段，项目公司作为发起人，可以按照使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等不同类型，以能够给项目带来现金流的收益权、合同债权作为基础资产，发行资产证券化产品。除了运营阶段，还将积极探索项目公司在项目建设期依托PPP合同约定的未来收益权，发行资产证券化产品，进一步拓宽项目融资渠道。
2016年12月份，国家发改委和证监会联合发文，推进传统基础设施领域PPP项目资产证券化，重点推进领域需满足条件 “项目已建成并正常运营2年以上，已建立合理的投资回报机制，并已产生持续、稳定的现金流”。
这轮PPP热潮始于2014年，很多项目难以满足“2年以上”运营期限。因而，今年初发改委联合证监会推出的两批PPP资产证券化项目，多是2014年前实施的特许经营项目。
大岳咨询总监毕志清对21世纪经济报道记者表示，原来试点项目必须进入运营期，意味着项目建设贷款资金到位，进入稳定运营阶段后，可通过资产证券化用相对较低的债券资金还掉原来成本较高的贷款资金，降低综合融资成本。但是，很多项目建设期是最缺资金的，积极探索PPP项目建设期的资产证券化产品，建设期融资多了个资金渠道，可以进行直接融资，未必需要找贷款。
二是探索项目公司股东开展资产证券化盘活存量资产。除PPP合同对项目公司股东的股权转让质押等权利有限制性约定外，在项目建成运营2年后，项目公司的股东可以以能够带来现金流的股权作为基础资产，发行资产证券化产品，盘活存量股权资产，提高资产流动性。
《通知》还对不同股东作出限制性规定，“控股股东发行规模不得超过股权带来现金流现值的50%，其他股东发行规模不得超过股权带来现金流现值的70%”。
毕志清指出，项目公司可用未来收益，发行资产证券化产品。同时，PPP项目未来收益中，股东通过项目公司的分红也可获得合理收益，项目公司股东可借此发行资产证券化产品。之所以区分控股股东和非控股股东，是因为控股股东需要负责项目运营管理，控股股东的变化、人员变动可能会对项目运营带来影响;而非控股股东，如金融机构等财务投资人，这些机构对于资金流动性有要求，且对PPP项目具体运营影响相对小，因而条件限制可相对较松。
三是支持项目公司其他相关主体开展资产证券化，如提供建设支持的承包商等企业。
上海浦东发展银行总行PPP中心副主任郑大卫表示，全国PPP项目储备已达15万亿的规模，而且PPP项目融资期限长达10-30年，开展PPP债权资产证券化，通过盘活存量资产实现信贷资产的流转，多渠道筹集资金支持新增PPP融资，是金融机构必然的长期选择。另外，工程承包商开展资产证券化具有新意，值得探索和尝试。
强调风险隔离
《通知》在更广泛地引入参与主体、放开期限的同时，也强调要做好风险隔离安排。
具体包括，PPP项目资产证券化的发起人，要严格按照资产证券化规则与相关方案、合同约定，合理设计资产证券化产品的发行交易结构，通过特殊目的载体(SPV)和必要的增信措施，坚持真实出售、破产隔离原则，在基础资产与发起人资产之间做好风险隔离;此外，发起人要配合中介机构履行基础资产移交、现金流归集、信息披露、提供增信措施等相关义务，不得通过资产证券化改变控股股东对PPP项目公司的实际控制权和项目运营责任，实现变相“退出”，影响公共服务供给的持续性和稳定性等。
上海弘鲲商务咨询公司董事长叶继涛对21世纪经济报道记者表示，推行PPP资产证券化，有利于PPP全过程规范运作。如果PPP不规范运作，过程信息不透明，运营风险较大，PPP社会资本很难申请开展资产证券化。因此，社会资本如果需要在项目进入运营期后，通过ABS降低项目公司的现金流压力，降低项目公司实际控制人的负债率，那么他在开始投资PPP项目时，就会按照PPP流程规范操作，主动公开必要的信息，增强机构投资的吸引力。
中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成认为，和其他证券类的产品相比，PPP项目资产证券产品有较高的风险。一旦出现项目公司不能按期兑付产品利息或本金，就会出现违约。
目前，市场上已经出现基础设施类资产证券化产品实质性违约的案例。温来成表示，在现阶段，需要择优筛选PPP项目开展资产证券化，切实做好风险隔离安排，通过特殊目的载体(SPV)和必要的增信措施，坚持真实出售、破产隔离原则，在基础资产与发起人资产之间做好风险隔离。
《通知》要求严格筛选开展资产证券化PPP项目，如项目实施方案科学、合同体系完备、运作模式成熟、风险分配合理，并通过物有所值评价和财政承受能力论证等。此外，还择优筛选PPP项目开展资产证券化，如优先支持水务、环境保护、交通运输等市场化程度较高、公共服务需求稳定、现金流可预测性较强的行业开展资产证券化;优先支持政府偿付能力较好、信用水平较高，并严格履行PPP项目财政管理要求的地区开展资产证券化等。
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