近年来，我国积极推进PPP实践，取得了较好的成绩，但也出现许多问题。这其中，“重建设轻运营”的现象尤为值得关注。
在笔者看来，我国推进PPP模式进程中出现“重建设轻运营”的现象，是由多方面的因素所导致的。具体分析看：
——在PPP项目、尤其是新建PPP项目中，施工企业或施工企业作为牵头方组成的联合体占据了绝对主导地位
出现这种情况的原因及带来的主要问题有：
首先，政府设置的施工资质要求限制了其他社会资本方的参与。目前在政府招标采购选择社会资本的环节中，由于一些地方政府对于社会资本的认识不到位，简单将社会资本等同于施工企业或施工企业牵头的联合体，使得新建PPP项目在社会资本选择过程中，相当多的PPP项目对于社会资本的资质条件设置了施工资质的硬性要求，且很多新建项目不允许联合体参与或要求社会资本牵头方要由施工企业担任，这极大限制了其他社会资本方参与新建PPP项目。
其次，施工企业缺乏PPP项目全生命周期管理运营的能力。PPP项目对社会资本方的要求很高，除了施工能力外，社会资本方还需要具备前期的项目融资、后期的项目运营管理、风险控制等项目全生命周期的管理把控实力。而施工企业在这些方面都是有所欠缺的。施工企业普遍存在资金实力弱、负债率高的问题，自身融资能力有限，难以承担PPP项目长期限、大体量的资金需求，导致很多PPP项目因融资难而无法落地。此外，施工企业普遍缺乏运营管理能力，增加了PPP项目运营阶段经营管理风险的不可控性。
再次，施工企业通过工程建设环节拿走了项目的大部分利润，影响了其余各方参与项目的积极性。由于施工企业普遍存在负债率高、挂靠较多的情况，其特性决定了施工企业对于PPP项目大多只限于参与项目的工程建设。而且由于PPP项目周期通常在10年以上、大型施工企业投资决策流程复杂等原因，除战略性项目外，施工企业很难做到以自有资金投入项目公司的股权并占据项目公司的控股地位。大部分新建PPP项目，施工企业只投入资本金的10%~20%左右。但由于施工企业作为选中的社会资本或社会资本的牵头方，其往往通过“明股实债”等方式寻找资金方组建项目公司，从而控制着项目公司，通过工程建设环节拿走项目大部分利润;并常在项目建设完成后一段时间内转移所持有的项目公司股权。由此导致资金方或运营方利润空间非常有限，从而降低了资金方或运营方参与此类项目的积极性。
最后，施工企业中标PPP项目后找金融机构融资，影响了PPP项目的落地速度;且施工企业选择项目标准与金融机构存在差异，部分项目可能会难以落实资金。
——咨询机构对于蓬勃兴起的PPP市场准备不足，服务质量参差不齐
随着近两年PPP市场的兴起，涌现出了大量PPP项目。专业的咨询机构出现了人员不足的情况，从而大量扩招，很多新进员工培训不足，仓促上阵。与此同时，很多小咨询机构纷纷成立并参与到项目中，服务质量参差不齐。一些咨询机构往往生搬硬套以往其他项目的实施方案、招标文件等，也助长了新建PPP项目“重建设轻运营”的现象。
——重建设轻全周期管理运营，将导致部分地方政府面临财政承受能力达到上限的问题
施工企业参与的新建PPP项目以政府付费或可行性缺口补助类项目为主，项目策划阶段注重建设，而对于项目回报机制、后续运营管理相对忽视，过多消耗了财政资源。根据财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定，每一年度所有PPP项目从预算中安排的支出责任不可超过一般公共预算支出的10%。进入2017年，随着我国基础设施和公共事业项目建设需求的进一步释放，重建设轻全周期管理运营将导致部分地方政府面临财政承受能力达到上限的问题。
建议
通过上述对问题和成因的分析，笔者认为，要推动PPP项目从重建设到重项目全生命周期的转变应从以下几方面着手：
——加强对地方政府的宣传引导，项目社会资本选择过程中，施工资质要求并非必要条件，鼓励专业投资运营机构、金融机构作为社会资本直接参与
笔者建议发展改革部门可以通过培训、制定操作指引等方式，加强对地方政府的宣传、引导，强调施工资质要求对于新建PPP项目并非必要条件，允许其他社会资本方以联合体方式参与PPP项目，甚至允许专业投资运营机构、金融机构等可以独立作为社会资本或社会资本的牵头方，与施工企业同等参与竞争。在社会资本选择环节可规定，若非施工企业的社会资本中标后，需承诺后续项目公司应按照国家有关规定进行新建PPP项目的施工总承包招标，选择的建设方应具备政府方要求的资质，从而控制工程建设风险。
——加强政府与专业投资运营机构、金融机构的合作，有利于提高PPP项目的落地速度和强化运营期的管理
笔者认为，对于PPP项目，资金为王。专业投资运营机构、金融机构作为社会资本直接参与PPP项目，能够提供PPP项目所需的长期限资金。PPP项目所需的更多是股权资金，即项目公司的资本金，债权资金相对股权资金而言更容易落实。保险、证券、基金等金融机构可以通过资管计划、发行基金产品等筹集PPP项目所需的股权资金。此外，大型综合性金融集团可以连同项目股权资金、债权融资一并落实，从而提高了项目资金的审批时效，加快PPP项目的落地速度。
值得一提的是，虽然金融机构对于建设、运营经验有限，但其资源整合力强，能够在市场上选择有经验、有实力的建设方、运营方，并可以委托第三方从安全、质量、进度、成本等方面进行把控，从而实现项目全生命周期的管控。
因此，笔者建议政府应加强与大型金融集团或专业投资运营机构等能够提供长期限股权类的机构进行前期沟通和合作，提高PPP项目的成功率。
——加强咨询机构服务的管理，引导专业咨询机构针对不同PPP项目从策划阶段精雕细琢，提高PPP项目的质量，增强项目运营期的盈利能力
专业的咨询机构对于PPP项目成功起着至关重要的作用。针对目前PPP市场的现状，建议发展改革部门出台相应的咨询机构推荐名录，并定期就其服务的项目进行跟踪、评价，供地方政府选择PPP项目咨询顾问参考。
由于每个PPP项目都有各自的特性且每个项目都是10~30年的合作，应引导咨询机构就每个PPP项目精雕细琢，选择出最适合项目的社会资本方、制定出风险分配合理的PPP协议，重视项目的回报机制及运营期间的绩效管理，实现政府方和社会资本方实现双赢并能够经住时间的考验。
此外，专业咨询机构还应充分听取专业投资运营机构、金融机构的建议，挖掘项目运营期间的盈利潜力。理想的PPP项目应该在前期由政府方通过财政资金投入增强社会资本方投资信心，但后续项目本身应该逐渐减少对于财政补贴的依赖，甚至通过挖掘项目自身良好收益，使政府方的投入能够获得较好的回报，从而进入良性循环。
(本文在国家发展改革委投资司PPP主题征文中获得一等奖，有删节。)
BHI客服1
