紧随财政部颁布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，探索开展两个“强制”试点的规定，近日财政部、住建部等四部委又联合下发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建〔2017〕455号，以下简称“455号文”)，要求对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，以充分吸引社会资本投资参与、提高政府参与效率。对此，笔者根据前后政策的具体规定，对455号文作出如下解读，以飨读者。
一、符合条件的污水、垃圾处理领域项目，全面且仅限于以PPP模式实施
(一)全面实施PPP模式的适用前提条件
只有同时符合以下两个适用前提条件的污水、垃圾处理领域的项目，方可全面实施PPP模式：
1.“政府参与”的污水、垃圾处理项目
455号文以“通知”的形式，在文件名中将全面实施PPP模式的适用范围限定在“政府参与的污水、垃圾处理项目”，相较于财金〔2016〕90号文，突出强调了“政府参与”。
同时，该文亦明确政府方参与项目的两种途径：第一种，以“货币、实物、权益等各类资产”参与项目，该方式下政府方的权利外观较为显著，即政府方因将其资产转移到PPP项目公司而享有股东身份;第二种，以“公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制”参与项目，该方式下政府方充当“公共部门”角色，且因其行使职权而实质影响到项目风险或项目利益的分配。
2.通过“两个”论证
对于政府参与的污水、垃圾处理项目，已经按照《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财金〔2015〕21号)以及《财政部关于印发的通知》(财金〔2015〕167号)的规定，已开展了PPP项目财政承受能力论证，且“通过论证”;已开展了物有所值评价工作，且物有所值评价结论为“通过”。
(二)全面且仅限于以PPP模式实施
1.新建项目全面实施、存量项目有序推进
根据455号文规定：“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。有序推进存量项目转型为PPP模式”，确立了政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的总体目标。
值得注意的是，针对污水处理项目而言，455号文强调的是“新建污水处理项目”、“各类污水处理项目”以及“实现污水处理厂网一体”，但是并未将污水处理项目明确区分为“厂网一体化PPP项目”和“厂网分离PPP项目”，并且考虑到目前我国大多数城市污水处理厂与排水管网仍是分属不同单位来负责运营管理的现状，那么，455号文规定的全面实施PPP模式是否当然及于厂网分离模式下的“污水管网PPP项目”尚存不确定性。
2.仅限于以PPP模式实施，否则，无法纳入预算列支服务费
根据455号文规定：“符合全面实施PPP模式条件的各类污水、垃圾处理项目，政府参与的途径限于PPP模式”以及“未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出”，意味着后续政府方推出新的污水、垃圾处理项目或者利用存量污水、垃圾处理项目盘活资产时，均需以PPP模式实施。否则，属于未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，由此涉及的服务费不予安排相关预算，并且根据《预算法》规定，各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。
二、再次强调以PPP模式实施的“底线”原则
(一)重申五个“不得”的底线原则
455号文虽然主要规制政府参与的新建污水、垃圾处理项目，但是，该文在规定实施内容时，延续了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)等文件规定精神，重申了以PPP模式实施的五个“不得”的底线原则，具体如下：
1.不得为项目融资提供担保;
2.不得对项目商业风险承担无限责任;
3.不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金;
4.不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失;
5.不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。
(二)触碰五个“不得”底线的法律后果
如政府方推出新的污水、垃圾处理项目或者利用存量污水、垃圾处理项目盘活资产时，未有效落实全面实施PPP模式政策的，除了因违反上述文件规定而使项目存在违规风险外，根据财预〔2017〕50号文以及财金〔2016〕92号文规定，还将面临如下责任：
对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任;
对违反规定实施PPP项目的，依据《预算法》、《政府采购法》及其实施条例、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规追究有关人员责任;涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。
三、调整财政资金介入项目方式，发挥财政资金的引导作用、提高财政资金利用效率
455号文规定要求优化财政政策，积极推进污水、垃圾处理领域财政资金利用方式转变，以期实现节能环保等财政资金的引导作用、促进财政资金优化配置。具体体现在以下三个方面：
(一)增加运营补贴和前期费用奖励
1.以运营补贴作为主要投入方式
根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)规定：“在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据”，运营补贴作为政府方依据绩效评价结果向社会资本支付的对价，属于政府方在项目运营期间承担的直接付费责任，符合污水、垃圾处理领域财政资金“按效付费”要求，亦与该领域PPP项目的回报机制相契合。
并且，455号文规定要求将运营补贴作为政府方对污水、垃圾处理领域PPP项目的主要投入方式，着重强调“运营”特征，也让我们反观PPP实操层面，项目整体采用PPP模式，但污水或垃圾处理子项目以建设-移交(BT)实施的“擦边球”操作方式，存在的较大不确定性风险。
2.安排前期费用奖励资金
455号文强调可以从财政资金中安排前期费用奖励予以支持，与《财政部关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》(财金〔2015〕158号)确立的“PPP项目以奖代补政策”不谋而合，旨在支持和推动PPP项目加快实施进度、提高项目操作的规范性。
但是，455号文对此规定较为原则，有待后续政策文件对污水、垃圾处理领域的财政奖励资金使用规则予以明确。
(二)减少资本金投入和投资补助
1.减少资本金注入的投入方式
污水、垃圾处理领域虽属于公共服务领域，但是，该领域属于市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟的，能够以PPP模式引入社会资本参与，实现污水、垃圾处理行业的市场化运行。
如政府方以资本金注入方式投入的，从政府投资体制看，该等项目应属于政府投资项目，遵循政府投资相关管理规定，与实现污水、垃圾处理行业的市场化运行以及当前“建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制”改革目标不符。
2.减少投资补助
投资补助是PPP模式中政府可行性缺口补助的方式之一，是针对项目建设投资较大、无法通过使用者付费完全覆盖项目建设资金，而由政府方无偿提供的缺口部分资金，以缓解项目公司的前期资金压力、降低整体融资成本。
通常而言，投资补助是在PPP项目合同中约定的合同义务，并且该补助资金的拨付不会与PPP项目公司的绩效挂钩，与污水、垃圾处理领域财政资金按效付费的原则和方向不符。但作为财金〔2016〕90号文“中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助”政策规定的延续，455号文在当前背景下对此仍然加以规定也有其合理之处。
(三)强化按效付费
自2013年下半年在基础设施和公共服务领域推行PPP模式以来，按效付费基本上成为一项共识，455号文在此也强化“严格合同管理，相关合同文本中应明确有关绩效考核、按效付费条款，提高服务质量和效率”。
四、完善行业协同化管理及其完善建议
(一)提出完善行业管理的要求
455号文提出政府方要完善污水、垃圾处理领域的行业管理，主要体现在：
第一，455号文是由财政部、住房城乡建设部、农业部和环境保护部四部委联合发文，建立多部门协调合作的工作机制，实现不同职能部门间对该行业的联合管理。
第二，以在污水、垃圾处理领域全面实施PPP模式为契机，提高政府参与效率，充分吸引社会资本参与，提升污水、垃圾处理能力建设和项目管理水平。
第三，通过编制和落实有关规划，实现污水、垃圾处理与区域内流域环境治理以及城市与农村污水、垃圾处理的协调发展，并提倡该行业与衍生的生态产业及循环经济相衔接。
(二)完善行业管理的操作建议
455号文提出完善行业管理的要求，但是，该等要求以原则性规定为主，并未提出明确的操作要求。对此，从完善行业管理角度，笔者提出如下操作建议：
1.提升农村污水、垃圾处理工作的牵头主体行政层级，发挥规模化的集约效应
鉴于我国农村环境污染治理需求巨大，农村污水垃圾处理设施建设运营多倾向归乡镇政府负责，且分布相对分散、需求差异化较大，导致单体农村污水、垃圾处理PPP项目对投资人吸引力不足。
对此，应当提升农村污水、垃圾处理工作的牵头主体至设区市或县(市、区)，并以设区市或县(市、区)为单位负责协调推进辖区内的乡镇污水处理设施、配套管网以及村庄污水处理项目，在此基础上进行捆绑打包全面实施PPP模式，发挥规模化的集约效应。
2.明确与污水、垃圾处理相关行业边界问题
实践操作中，因污水、垃圾处理项目与海绵城市、流域治理以及综合管廊等项目物理空间等方面的关联性，彼此间均或多或少的存在交叉重叠关系，从提高行业监管效率角度，应当注重完善以下边界条件：
(1)污水、垃圾处理项目与相关行业项目的合作范围边界，对于PPP项目合作各方均需要设置清晰划分合作范围的边界条件，便于合理分担项目风险、分配责权利关系。
(2)细化各自的绩效考核指标，建立有效的绩效考核体系。对此，住房城乡建设部组织对《城镇污水处理工作考核暂行办法》(建城函〔2010〕166号)进行了修订，并颁布了《关于印发<城镇污水处理工作考核暂行办法>的通知》(建城〔2017〕143号)以加强城镇污水处理设施建设和运行监管。但，建城〔2017〕143号文仅是针对城市和县城污水处理设施建设、运行和管理工作考核，并未涉及农村污水处理。因此，需要针对污水、垃圾处理领域的行业特性确定其绩效考核指标，建立具体、可操作的绩效考核体系。
(3)重视职能部门分工与协调合作。污水、垃圾处理与相关行业，由于是市场化程度相对较高领域，需要实现由原来政府方直接介入调整为行使必要监管。而在行政管理方面，除了涉及不同层级人民政府外，还涉及同一级政府不同职能部门(如住建、环保、财政、物价、发改、水务等)的责权问题。对此，首要是需要确立明确的行业主管部门，在职权分工基础上，构建部门协同联动机制。
3.推行污水和垃圾处理PPP项目示范文本
宏观调控政策能否发挥有效作用，除了政策本身因素外，还需要配套文件辅助政策实施。在政府参与的污水、垃圾处理项目上，推行全面实施PPP模式的政策，最终仍是需要落实到PPP项目合作各方承担的责权利上，并以合同文件形式体现。
对此，以政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，需要同步配套出台相应的示范文本[ 受财政部PPP中心邀请，中伦律师事务所周兰萍律师团队牵头，正在组织多方专家编写污水处理和垃圾处理PPP项目合同示范文本。]，进行正面引导、规范操作，提高政策实施的效用。
总结：
455号文对符合条件的污水、垃圾处理领域项目提出全面实施PPP模式的政策要求，宏观层面是为了配合中央大的战略部署，微观层面是为了规范污水、垃圾处理行业，并延续了财政部前序PPP相关政策文件。虽455号文总体规定过于原则，但确立了政府参与的污水、垃圾处理领域项目全面实施PPP模式的基本原则，也为后续深化该领域的政策要求埋下伏笔。
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