国务院法制办公室7月21日起就《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作(PPP)条例(征求意见稿)》(下称征求意见稿)意见以来，各方讨论不断。图/视觉中国
【财新网】(记者 王晓霞)国务院法制办公室7月21日起就《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作(PPP)条例(征求意见稿)》(下称征求意见稿)征求意见以来，各方讨论不断。中国财政科学研究院院长刘尚希在8月16日表示，PPP条例应定位为民商法。
刘尚希在PPP立法研究成果发布暨研讨会上表示，与以前相关部门的立法草稿相比，征求意见稿有一些进步。首先，征求意见稿将“共治理念”贯穿于整个条例的立法过程，比如自始至终都未提及以前一贯强调的、现实中依然在做的政府特许经营。
在他看来，政府特许经营是自上而下的，是计划体制的一种延续, “政府放点权让社会资本进来，但还是政府说了算，刀把子还在政府手里”。这与“共治理念”不吻合。他强调，“共治”本身蕴涵着平等，参与PPP项目的政府方和社会资本方是平等的合作伙伴关系。
其次，征求意见稿体现了问题导向，针对PPP实践中存在的各种问题，比如微观层面涉及各个主体的风险、宏观层面的财政风险等，尽力去规范各方行为、控制风险。
刘尚希同时称，征求意见稿还存在不完善的地方，比如对PPP条例的定位仍有待进一步明确。
鉴于“共治”理念的内涵逻辑是多元共治，刘尚希认为，PPP立法是针对多元主体之间平等的伙伴关系，定位应当是“以民商为基础、以市场为导向、以社会为本位”，而不是经济法或行政法。
“只有定位为民商法，才能真正的把政府与社会资本之间的关系在法律上做出明晰的确定。”刘尚希解释称，经济法强调社会本位，接近于PPP的现实过程，但并没有强调政府与社会资本之间的关系，行政法则会主要规范政府权力的运行，并非PPP立法要解决的基本问题。他认为，要把政府从多层主体、多重角色中剥离出来，确定其经济主体、民事主体的地位，PPP立法应当定位于调整平等主体之间的经济关系。
在实践中，PPP项目的社会资本方往往重建设轻运营，刘尚希认为，导致这一状况的重要原因是不确定太多。在PPP项目的推进过程中，政府面临行政主体、经济主体、民事主体等多重身份的不断转换，导致社会资本方对政府的不信任，政府也对社会资本方存有疑虑，担心项目出问题，政府要对债务兜底。
“要解决政府和社会资本方相互之间的信任问题，需要增加一些将政府的行政主体身份与经济主体、民事主体身份相区分的规定，” 刘尚希强调，将PPP项目中政府定位为经济主体、民事主体，促使其与社会资本方平等地开展名副其实的伙伴关系的合作，是双方建立信任关系的定心丸。
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