根据全国PPP综合信息平台项目库信息，截至2017年6月末，全国入库PPP项目共计13,554个、累计投资额16.3万亿元，其中已签约落地项目2,021个、投资额3.3万亿元，为补短板、促改革、惠民生发挥了积极作用。但一些地方政府过于看重PPP模式的融资功能，片面追求快上、多上项目，在政府付费或补贴、风险承担、配套投入等方面给予社会资本过于优厚的承诺，以吸引其投资当地PPP项目，这些承诺甚至超出了政府的承受能力，形成了潜在的风险触发点，也引发了社会对于PPP项目中地方财政风险的高度关注。
应该看到，之所以会形成潜在的财政风险，原因在于地方政府融资路径依赖和观念转变不到位，过于看重投资落地和GDP增加等短期目标，为迎合社会资本偏好而推进的大量不规范PPP项目，突出表现为支出责任“固化”、支出上限“虚化”、运营内容“淡化”、适用范围“泛化”等问题，由此给政府带来了沉重的承诺成本和支付责任。无论是政府直接支付等显性承诺、或是风险承担等隐性承诺，这些承诺本身并不一定会直接导致政府财政困境，但却是财政支付风险的源头。
因此，笔者建议，应充分认识到PPP项目中政府不规范承诺所带来的相关问题，并在项目识别准备、采购和执行等各阶段规范政府承诺行为、明确政府承诺责任，通过优化项目风险分配方案、完善物有所值评价、强化财政承受能力论证、深化绩效付费机制、全面披露政府支付责任等措施，切实控制好PPP项目财政风险，以推动PPP长期、健康、可持续发展。
一、PPP项目中政府不规范承诺将会导致的问题
若政府在PPP项目中给予社会资本不合理的承诺、保留了过多风险，将无法对社会资本进行正确的激励，从而导致项目效率低下、公共服务水平未改善，进而影响到PPP模式的规范推广和PPP体制机制优势的发挥，还会增加地方政府财政支付风险。
(一)项目效率低下，公共服务水平未改善
部分地方政府过于看重项目落地，忽视了PPP运营效率对公共服务质量改善的意义;当前参与PPP项目的也多为施工企业，重建设轻运营，既不愿意承担运营风险，也不具备运营能力。社会资本的关注点不在运营，政府又通过“可用性付费”来承诺和提前锁定社会资本的大部分回报，则缺乏足够的激励来引导社会资本发挥优势、提高项目运营效率和公共服务水平。
(二)PPP体制机制优势得不到发挥
PPP长期来看是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展要求的一次重大体制机制变革，而绝不是单纯地为了解决地方政府融资问题。但一些地方的思维仍然停留在简单的融资搞建设上，与社会资本一拍即合打着PPP旗号进行变相融资，未能充分发挥PPP的体制机制优势。
(三)地方政府财政支付风险积累
部分地方政府假借PPP搞变相融资，为追求短期利益而给予社会资本过于优越的政府付费或补贴、风险承担等承诺，提前锁定政府大部分支出责任，或者故意隐瞒政府承诺的相关风险的成本以规避政策限制，未能充分认识到政府承诺对公共财政的长期影响，将会加剧财政中长期支出压力，增加地方财政支付风险。
二、PPP项目各阶段政府承诺和财政风险管控要点
由于PPP项目中政府承诺将对政府中长期支出产生直接影响，尤其是风险分配方案差异所引致的政府支付责任更为隐蔽、也更难精确计算，且在项目的前期可研规划、谈判磋商以及实施过程中，方案变更、承诺兑现和风险发生等都可能导致政府现实的支付责任，因此在PPP项目的识别准备、采购和执行等各阶段，均应优化项目风险分配、规范政府承诺、严控财政风险。
(一)项目前期识别准备过程中，应全面识别政府承诺的全部支付责任
政府应基于识别出的政府各项风险及责任，包括直接付费或补贴、特定风险的承担、政府配套投入等，估算所承诺的政府支付责任，并从社会经济发展状况、财力水平、整体负债及风险管理能力等角度，评判政府履约能力。
在此阶段应强化物有所值评价和财政承受能力论证，将风险恰当转移给社会资本，以激励其发挥设计、建设、运营等优势将项目不确定性降到较低水平、提高公共服务效率，并充分评估政府保留风险及各项承诺的成本，若未能全面测算政府各项支付责任和财政承受能力，将会影响到项目的可行性决策和优先排序，进而影响项目执行过程中的政府支付责任、甚至产生财政支付风险。
(二)社会资本采购过程中，应通过竞争性程序完善和明确政府承诺方案
采购过程中，通过公开、透明、充分的竞争，以发挥竞争程序对项目成本优化的作用。政府在谈判过程中，充分激励社会资本发挥主观能动性，结合自身优势对风险分配方案进行优化，相应调整、完善政府在项目中的承诺，以降低成本、提高项目效率。
该阶段还需重点审查双方合同内容与项目方案和两评相比是否发生实质性变更，以免因配套投入改变、付款方案调整和风险分配变化等原因导致政府承诺变动，并影响政府支付责任。
此时政府承诺和支付义务已原则确定，还应根据合同约定，应将政府对项目的年度支出责任纳入预算管理、跨年度支出责任纳入中期财政规划，约束政府在项目全生命周期内的履约意愿和行为。
(三)项目执行过程中，应全面监控管理政府承诺和财政支付
执行过程中应对单个PPP项目和该地区全部PPP项目两个层面进行监控和信息披露。对于单个项目，监控重点在于所提供公共服务的绩效，及政府根据合同按效履约情况，并及时披露相关信息确保公众能了解公共服务的标准和水平。对于该地区全部PPP项目，信息披露的重点在于政府全部PPP项目的预算安排、及实际的支付进度，让相关方能全面掌握该政府的承诺责任和支付义务，并为政府决策提供参考、尤其是及时预警财政风险并采取针对性措施。
应注意的是，执行过程中，若合同管理不善，则外部客观环境变化、内部政府执行效率等，都将会对项目的实施带来不利影响，进而影响到项目总成本增加，并有可能增加政府支付责任，因此政府应通过数据分析比对等，及时发现问题并积极纠偏。
三、完善政府承诺、控制财政风险的相关建议
为进一步完善政府承诺、控制财政风险，笔者建议应从优化项目风险分配方案、完善物有所值评价、强化财政承受能力论证、深化绩效付费机制、全面披露政府支付责任等方面入手，推动PPP长期、健康、可持续发展。
(一)优化项目风险分配
笔者认为，社会资本基于自身优势在PPP项目中承担设计、建设、融资、运营等职能，并在这些环节承接由政府转移出的、社会资本更具有掌控优势的相关风险，是提高PPP项目效率的根本、也是PPP模式体制机制优势的精髓所在。风险分配方案优化将对规范政府承诺、控制财政风险产生直接且深远的影响，这也是规范实施PPP项目的核心要素。
PPP项目中风险分配方案的差别将直接导致PPP项目成本和运营效率的差异，风险转移程度也将对政府支付责任产生直接影响。若政府为追求融资和项目落地而做出了不恰当的承诺，提前锁定政府大部分支出责任，不仅不利于激励社会资本提高项目运营效率和公共服务质量，还将加重政府长期支付义务。
因此，政府和社会资本应基于各自优势，通过风险的识别、转移和定价等过程，将PPP项目中部分成本和收益的不确定性转移给社会资本，发挥其在风险控制方面的优势，将不确定性降到较低水平，政府对其承接的风险予以恰当的对价补偿。
应注意的是，不同PPP模式的项目、以及不同行业、不同地区、不同政府层级的项目，所采取的风险分配方案都不相同，特别是风险分配方案中政府责任较为隐蔽、难以衡量、且将贯穿项目全生命周期，因此应基于实际情况而量身定制方案，并在项目前期充分考量各项风险的发生概率和实际支付责任、项目执行过程中随时监控风险发生可能提前做好预案，避免风险发生及政府责任的不可控。
(二)完善物有所值评价
PPP模式的“物有所值”，是指由社会资本提供的服务结果与风险转移程度对政府支付责任的综合影响 ,以判断在项目全生命周期成本与质量方面，PPP采购模式是否较政府传统采购模式更优。物有所值既是价值观，可以引导地方政府建立正确的PPP导向;也是一种评估方法，帮助地方政府结合实际选择合适的项目实施方式。
从国内实践来看，虽然由于各种原因导致部分“物有所值”评价流于形式，但各级政府都逐步意识到了“物有所值”的积极意义，通过引进具有优势的社会资本、充分调动其主观能动性，以实现供给的增加、风险分配的优化、或是成本的降低。随着各参与方对于PPP理解的深入和物有所值评价的重视，国内也出现了定性物有所值评价没有通过的PPP项目，尤其对于那些保底承诺、固定回报等简单包装出的伪PPP项目，只要稍加关注，往往无法通过物有所值评价，以控制政府违规PPP项目所带来的财政风险。
同时，部分项目也在物有所值定量评价方面也进行了积极探索，并通过与政府传统投资方式进行定量比较以为政府决策提供参考。目前实践中还主要是前期识别准备阶段的物有所值评价，但也应充分注意到项目在谈判磋商以及实施过程中，风险分配和政府承诺方案均有可能发生调整，造成了项目VFM值发生变化，尤其是隐性的风险保留成本过高而导致政府支付责任变动。因此应基于项目方案调整、政府承诺变动及时更新项目物有所值测算，并积累数据、探索定量评价方法，逐步量化测算PPP项目是否更为有效，以提高政府资金使用效率、约束PPP项目政府支付责任。
(三)强化财政承受能力论证
通过清晰、明确的财政承受能力论证，确保PPP项目各项政府支付责任处于财政可承受力指标安全范围内，不仅可以限制地方政府利用PPP扩张投资的冲动，避免PPP长期政府支付责任不可控进而引发财政风险;还有利于充分展示地方政府的履约能力，坚定产业资本、金融机构等参与PPP项目的信心。反之，若社会资本认为政府存在支付风险，则会基于支付风险向政府索要补偿对价，从而增加了政府支付责任，并相应提高了公共服务的社会总成本。
若地方政府过于重视PPP项目中政府支付责任延长、公共投资对预算的影响推迟，而忽视了其中政府各类承诺和风险及其成本，则会导致地方政府忽视相关支付责任的现实约束、淡化PPP项目对财政支出的长期影响，导致财政承受能力论证流于形式并失去“安全阀”的功效，从而逐渐积累财政风险。
所以，应将所有引发政府支付责任的决定或事项，包括股权投资、配套投入、政府付费或补贴，尤其是相对隐蔽、难以量化和跟踪的风险分担等，都包含在承受能力测算中，统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任，并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划，论证政府支付责任的财政承受能力，严防政府过度承诺而引发财政支出风险。
同时，指标的测算依据、标准和结果也应充分向社会公开，以消除各相关方的不稳定预期。
(四)深化绩效付费机制
通过深化PPP项目的绩效付费机制，按照“激励相容、提质增效”的目标，纠正部分项目“重建设、轻运营”的倾向，尤其应避免政府基于“可用性付费”、固定回报、保底收益等方式，向社会资本承诺锁定大部分回报，并从机制上解决“豆腐渣”、超预算等问题。
尤其是“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，实质上是一种变相的“BT+O”模式。对于“BT”部分的可用性付费，政府承诺支付全部的建设成本和施工利润，社会资本获得固定回报、政府提前锁定大部分支出责任;而运营“O”部分的绩效付费占比极低，政府因此缺乏对于社会资本在长期运用过程中的激励和制约。政府重项目投资规模和落地、社会资本重建设的可用性付费，进而诱导PPP项目过度上马和政府不合理承诺，不仅无法提高公共服务效率，政府还积累了财政支付风险。
因此，应进一步完善深化PPP项目的绩效付费机制，基于事先约定的项目绩效标准，把社会资本在项目全生命周期中的责任与权利相匹配，将政府支付对价与项目公司所提供公共服务的绩效挂钩，引导社会资本关注项目运营、提高公共服务效率，并防止政府因过度上马项目和不合理承诺的刚性支付义务所带来的财政风险。
(五)全面披露政府支付责任
全面、真实、持续地监控项目前期方案、采购结果、运营中政府按绩效付费情况等信息，并予以公开披露，可以约束地方政府按合同支付，充分展示地方政府的履约意愿和履约能力，也能倒逼优化项目前期方案以提高财政资金使用效率。
同时，在单个项目运营绩效、政府付费等信息的基础上，还应全面披露地区内所有PPP 项目的全部政府支付责任。尤其是未进行财政承受能力论证的项目，规避了相关论证要求，实施将更为便利，但将会增加项目实施过程中的风险。这其中可能会有一些完全的使用者付费的项目，但项目最低需求量的保障以及合作周期内一些或然事件发生等，都会增加政府支付责任，如果未纳入预算得不到保障，也极有可能影响到公共服务的提供、甚至导致项目失败。因此，有必要将所有PPP 项目全部直接、或有的支付责任全面披露，既利于各方客观地了解相关信息、进行商业评判，也可借助信息公开倒逼地方政府关注财政风险、推动本地区PPP项目可持续开展。
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