从“政府特许”到“政社合作”，PPP立法思路浮出水面。
经过一个月的公示，8月16日，国务院法制办召集财政部、发改委、咨询公司等部门机构的人员就近期公布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)征求各方意见。
鉴于当前PPP实践中出现的社会资本方重土建工程而不愿意参与项目运营问题，《意见稿》认为，这很大程度上源于特许经营方式下的行政合同。在此次《意见稿》中，提出摒弃了“政府特许”，而采用“政社合作”，放弃了行政合同和特许经营，以减少政社合作中的不确定性，打消了社会资本参与PPP的后顾之忧。
《中国经营报》记者获悉，对PPP项目全生命周期中政府行为责任进行强化约束成为各方聚焦的争议点。
目前PPP领域的投资规模已经超过16万亿元，作为已出台的关于PPP法律法规中最高层级的法律文件，围绕《意见稿》讨论意见最终可能决定PPP项目操作的法律边界。
欲破多头监管
PPP推进三年多来，截至 2016年落地PPP项目数量和规模较2015年增长4倍多，覆盖地区及行业进一步扩大。
财政部最新发布的数据显示，到2017年6月底，全国已落地项目2021个，总投资额3.3万亿元。
不过伴随着规模扩大，一些不规范的行为也逐步显露出来。财政部副部长史耀斌在去年底全国财政系统PPP工作推进会上曾表示，一些项目在实施过程中出现了不规范的现象，需要引起高度重视。
这主要包括一些地方政府假借PPP搞变相融资，或想方设法规避PPP制度要求，借道政府购买服务等方式变相上项目，从而增加了地方政府债务风险隐患;地方“重数量、轻质量”，部分PPP项目前期准备工作不扎实，给未来项目实施埋下了很大隐患。
在全国金融工作会议防风险的基调下，PPP操作过程中的债务转移、运营淡化等问题突出，特别是政府特许经营思路下的PPP，主要以行政合同为主要参考标准，而行政合同导致的行政人(地方政府)拥有优益权，可以公共利益的名义，单方面变更、解除合同，给社会资本参与PPP合作带来很多不确定性。
今年2月，国家工商总局公布了江苏省工商行政管理局对吴江华衍水务有限公司滥用市场支配地位案的处罚决定书。
执法机关认定：当事人在供水经营中，利用其在吴江区范围内公共自来水供水服务的支配地位，明示或暗示房地产开发企业将给水安装工程、二次供水工程、接水装表工程等交由其全资子公司吴江华衍建筑工程安装有限公司或其指定的企业施工。
在上述交易中，房地产开发企业在供水工程施工单位的选择、材料设备的采购等方面没有自主选择权，破坏了公平竞争的市场秩序。法院决定责令当事人停止违法行为，并处以2000多万元的罚款。
在法制办内部研讨会上，北京大岳咨询有限公司总经理金永祥认为，立法工作可以把特许经营定位为垄断行业的管理体制，具体到某个行业是否实行特许经营，应该由该行业主管部门决定，为推进PPP创造条件。
针对实践中社会资本方普遍担心的能否受到公平对待、合理回报有无保障以及政府随意改变约定、“新官不理旧账”等问题。此次《意见稿》也明确规定：任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目;合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响等。
值得注意的是，与此前各部门各自出台政策约束政府行为不同的是，此次《意见稿》对地方政府的约束尤其重点考虑了政府任期结束以后可能发生的问题。
财政部PPP中心主任焦小平认为，PPP运作的核心在于对项目的全生命周期管理，形成合理的风险分担机制、产出符合绩效标准的公共服务。“一个PPP项目最长有30年的投资周期，跨越6届政府，明确的契约责任有利于保证社会资本和政府的利益。此次《意见稿》对政府的责任写的很严格，谁主管谁负责，从机制上得以完善”。
在对全国各地PPP项目实地调研后，中国财科院报告认为，要增加约束地方政府的行为，如明确政府及其领导人、负责人的责任追索条款等内容，或者直接增加关于对政社合作项目投资建设运营的终身追责机制。
严守支出“红线”不动摇
事实上，各界对PPP立法工作的较高关注，除了PPP发展规模迅速扩大外，更多在于全国推广PPP模式取得快速进展的同时，一些项目在实施过程中出现了不规范的现象，特别是假借PPP搞变相融资等个案频发。
为了堵住这一借道PPP变相融资的行为，六部委联合下发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》即50号文。其中要求地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。
在此次《意见稿》中，则进一步特别要求PPP合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保。
8月16日，财政部官网回复了人大代表对PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%的疑问。
财政部指出，10%的红线，是在参考借鉴国际通行标准(6%——7%)的基础上、结合我国城镇化发展实际需要、经过反复论证最终确定的“上限”。且10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。
财政部科学研究所所长刘尚希认为，虽然各地的基金可以补充PPP投资，但目前基金的使用采用专款专用的方式，且都已纳入预算法。“从去年基金结余看，可使用的空间有限，这也意味着PPP投资主要还是以预算资金为主，且10%的‘上限’是不可打破的，这是对地方财政风险把控的重要一关。”
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