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对比解读最新收费公路政府和社会资本合作操作指南

发布日期:2017-12-06    来源:PPP知乎
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   笔者在从事律师工作之前曾经在省级公路主管部门工作多年,参与过多项收费公路重大政策的制订或实施工作,是浙江收费公路政策制订的主要参与者之一,对收费公路有比较深的感情,自认为是全国三十多万律师中最了解公路的律师(哈哈,王婆卖瓜、自卖自夸)。

   交通运输部最新版的《收费公路政府和社会资本合作操作指南》(以下简称收费公路PPP指南)刚一出台,很多人想到的这是对财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》(财金〔2016〕92号)、国家发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)、《关于进一步做好收费公路政府和社会资本合作项目前期工作的通知》(发改办基础〔2016〕2851号)等文件精神在收费公路PPP模式中的落实和细化。

   其实,大家不要忘记了《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)(以下简称财政部PPP指南),这可是PPP最重要的基础性文件之一,财政部PPP指南是适用所有行业的,类似于通用指南,而交通运输部的收费公路PPP指南只适用于收费公路,这两部指南到底有何差异?下面,笔者将逐一解读:

   财政部PPP指南共七章37条,交通运输部收费公路PPP指南共六章49条。在章节方面,由于收费公路PPP指南把项目识别和项目准备合为一章,所以总章数要少一章。另外,由于收费公路PPP指南主要适用交通行业内部,更专业、更细化,因此条文要多一些。

   一、在总则方面的差异

   在总则方面,两部指南主要是对社会资本的定义不同,财政部PPP指南第二条定义的社会资本是:已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。收费公路PPP指南第二条定义的社会资本方是:已建立现代企业制度的各类国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,以及其他投资、经营主体。关于本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业是否能够担任本级政府PPP项目的社会资本,国办发〔2015〕42号文已经开了口子:大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。

   二、在项目识别与准备方面的差异

   在项目识别与准备环节,财政部PPP指南的核心要点就是编写“一案两书”,即:项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证。一般来说PPP项目是先编写可行性研究报告(解决PPP项目建设和运营技术方案),再编写实施方案(解决PPP项目的交易结构),最后是物有所值评价和财政承受能力论证。

   收费公路PPP指南第十一条明确列明了实施方案应具备的内容,并特别提出实施方案可委托第三方进行编制,承担编制任务的第三方应尽量避免与潜在社会资本方存在关联关系,如存在关联关系,不得利用其关联关系损害社会资本方选择的公正性。第十二条首次明确了项目审批制、核准制的适用情形,政府采用资本金注入、或既有资本金注入又有建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息一种或几种方式参与收费公路PPP项目,按照审批制管理;政府采用建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式参与收费公路PPP项目,按照核准制管理。有关审批制、核准制详见《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)。

   三、在项目采购方面的差异

   财政部PPP指南将第四章名称定为“项目采购”,而收费公路PPP指南将第三章名称定为“社会资本方选择”,名称虽不同,但本质上没区别,章名定为“社会资本方选择”显得更加直接一点。

   在采购方式上,财政部PPP指南第十七条规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和竞争性磋商五种方式,并着重对竞争性磋商的程序进行了说明,但收费公路PPP指南第十八条仅规定了公开招标、竞争性谈判两种方式,虽然该条后面留了“等竞争方式”的尾巴,但容易让人误解。邀请招标、单一来源采购肯定不是竞争方式,但竞争性磋商也是竞争方式,是否适用,不得而知。

   在对社会资本方资格要求上,收费公路PPP指南第二十一条进行了诸多创新性的表述,如:不得以不合理的条件限制或者排斥潜在社会资本方,不得对不同所有制形式的潜在社会方实行歧视性待遇(现实中民企很容易受到歧视),不得将具备设计或施工资格能力作为参与投标的强制性条件。另外,第二十一条在最后还对“两标并一标”进行了确认:对于具备设计或施工资格能力的社会资本方,或者自身不具备设计或施工资格能力但联合了具有相应资格能力的设计或施工单位共同组成联合体投标的社会资本方,按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定,中标后可以不再对设计或施工任务进行招标。这与财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)第九条有关“两标并一标”的表述大体一致。

   四、在项目执行方面的差异

   项目执行是PPP项目正常运作的核心,财政部PPP指南第五章规定的大多是一些原则性的规定,如政府的支付义务、实施机构绩效考核、政府临时接管、中期评估、政府职能部门监管等。

   由于是行业内的操作指南,所以收费公路PPP指南相比财政部PPP指南更有操作性、更具有行业特色,并着重对项目建设、项目运营进行了细化,但也有创新之处,如第三十四条:项目实施机构可以采取聘请设计审查单位、对项目监理单位或者中心试验室试验检测服务进行直接招标等措施,对设计及工程质量进行监控。众所周知,PPP项目中实施机构不是建设单位,项目公司才是建设单位,监理单位理应由项目公司聘请。但由于“两标并一标”存在,项目公司大多是由工程承包商设立的,若由项目公司聘请监理等于是自己监督自己。第三十四条的出台,解决了PPP项目工程监理难题。

   五、在项目移交方面的差异

   最大的差异在与移交方式,财政部PPP指南第三十二条规定了有偿移交和无偿移交两种方式,而收费公路PPP指南第四十条只规定了无偿移交方式。

   另外,鉴于公路的特殊性,收费公路PPP指南第四十六条设置了移交前提:PPP合同期满前6个月,原审批机构应当对收费公路进行鉴定和验收。经鉴定和验收,公路符合取得收费公路权益时核定的技术等级和标准的,社会资本方或项目公司方可按照国家有关规定向交通运输主管部门办理公路移交手续;不符合取得收费公路权益时核定的技术等级和标准的,社会资本方或项目公司应当在交通运输主管部门确定的期限内进行维修养护,达到要求后,方可按照规定办理公路移交手续。此条规定和现行《收费公路管理条例》第三十八条基本一致(收费公路终止收费前6个月,省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门应当对收费公路进行鉴定和验收。经鉴定和验收,公路符合取得收费公路权益时核定的技术等级和标准的,收费公路经营管理者方可按照国家有关规定向交通主管部门办理公路移交手续;不符合取得收费公路权益时核定的技术等级和标准的,收费公路经营管理者应当在交通主管部门确定的期限内进行养护,达到要求后,方可按照规定办理公路移交手续。)

   当然,没有完美的PPP指南,只有更好的PPP指南,收费公路PPP操作指南还存在一些问题未明确,如:1.政府还贷公路如何利用PPP模式操作;2.收费公路沿线附属设施(主要是服务区)中经营性用地的取得是否可以并入社会投资人招标中;3.收费公路收费价格的制定与调整。(详见:独家快评丨收费公路PPP操作指南)。关于第一个问题,王利彬博士在《政府还贷与PPP,距离到底有多远》一文中已经给了完美解答;关于第二个问题,笔者愿意在以后的文章中做探讨;关于第三个问题,笔者曾经是浙江省收费公路收费价格制定的主要操作者之一,对此深有体会,《收费公路管理条例》第15条、第16条对收费公路收费标准制定程序进行了规定,目前,全国各省(自治区、直辖市)的收费公路收费标准各不相同但差别不大,且同一省(自治区、直辖市)的收费标准在一定时期内是相对固定的,不会频繁调整。因此,建议收费公路PPP项目参与方熟悉项目所在地收费标准并结合预估车流量,以便相对准确地测算项目未来年份通行费收益。

   由于笔者才疏学浅,文中若有不当之处,还请批评指正。

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