党的十九大报告指出,需要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系,以解决突出的环境问题。PPP是绿色金融中政府与社会资本合作以解决环境投融资困境的重要举措。未来我国每年的绿色投资需求将达到2万亿至4万亿元,但财政每年只能投入3000亿元,占比仅15%左右,其他85%以上的绿色投资需要来自社会资本。这个巨大的资金缺口必然会吸引一大批社会组织和民间资本参与。PPP模式有助于发挥市场的作用,促进地方政府管理理念的创新;还可以在第三方的带动下,推进环境治理的专业化和规模化。以流域的PPP模式为例,PPP区域环保基金通过扶持有利于区域或者流域环境保护的产业群,达到污染源头控制的目的,可以在PPP合同期完成后,实现区域或者流域环境保护的自我实现和完全的市场化运作。当前,PPP模式在推动多元共治发展方面还存在一些问题。一是各级政府对PPP热情高涨,但社会资本则相对冷淡,主要原因在于目前社会对PPP模式的认知存在明显的误区,把PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式。二是融资难成为PPP项目落地的重要阻碍。财政部信息平台PPP项目中仅有30%左右的签约率,10%左右的落地开工率。三是不适宜采用PPP模式实施的项目标准不清晰,项目的投资回报机制尚不明确。四是目前与PPP相关的政策主要以部门规章及国务院、部委规范性文件为主,且落脚点集中于PPP模式应用范围以及融资方式,而项目推进过程中普遍遇到的法律冲突,仍缺乏相应制度依据。五是多元共治作为一种基本理念,往往在“落地”层面面临诸多挑战。地方政府对环境“多元共治”的认识还不到位;在环境保护诸多政府部门机构内部,数据之间没有完全实现共享,“分割”局面还没有彻底整合,尚无专门机构谋划和推动“多元共治”,其仅停留在理念层面。
基于现实中存在的问题,运用PPP模式推动环境治理体系多元化,需要在以下方面作出更多努力。
第一,明确PPP模式概念,提高PPP项目运行质量。2014年9月财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,将PPP定义为“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作”。针对目前社会对PPP模式认知存在的误区,政府部门应对PPP的定义做出更为详细清晰的界定,包含PPP项目的实质、目的及适用标准;适用PPP模式的各类公共项目;PPP的定位应当体现公共利益;社会资本方的定义当不局限于企业等。
第二,建立健全多元共治PPP项目政策的评估体系,促进PPP项目的规范化。首先,应建立健全多元共治PPP项目政策体系。出台关于专门用于多元共治PPP项目实施的规章制度,包括可实施项目清单和项目融资标准。私人资本投入PPP项目必须达到上述要求,申请参与项目运营的企业只有达到上述规定才具有参与竞标的资格。其次,制定科学灵活的PPP项目评估标准。其标准主要侧重以下方面:实施机构是否是政府或其职能部门或事业单位,PPP项目是否不属于商业项目;项目是否存在固定回报、保底承诺、回购安排等现象;是否采用竞争性方式选择社会资本;PPP项目是否为政府和社会资本双方共担风险、共享收益。最后,不断提高项目的信息化管理质量。各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求,建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制。
第三,完善社会资本回报机制,调动社会资本的投资积极性。健全PPP模式部门协调机制,通过完善价格政策,采取财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等方式,构建合理有效的投资回报机制。例如,针对在PPP项目运营过程中存在的定价机制、收益分配机制不尽合理的问题,可考虑采取“区间弹性定价”确立长期稳定投资回报的上下限,并建立绩效评价机制,针对企业的经营状况动态调整回报率,吸引社会资本。同时,建立科学合理的权益保障机制,既要维护社会资本投入后的平等待遇和合法权益,又要保障好社会资本的利益在受损情况下有合理的解决渠道。
第四,加大金融创新,提高PPP项目成效。PPP项目大都投资规模巨大,期限较长,传统的银行信贷模式难以完全满足其融资需求。可针对PPP项目不同阶段,创新提供不同形式和属性的金融工具。例如,在解决生活污水处理这一特殊PPP项目投资还款问题上,可基于河流较集聚地区的特点,尝试建立绿色流域发展基金;同时,在基金平台上进行金融运作,将保险资金、银行资金、国际开发性金融资金引入,还可以此为基础发行部分大型流域治理绿色债券,解决流域治理资金不足问题。具体可借鉴京津冀绿色流域发展子母基金的形式,根据流域治理需要和形成的绿色产业设置各类项目包,将各项目包形成产业链,提升项目的整体收益率。在加大PPP项目金融产品创新的同时,要注意加强金融风险的防范工作,积极促进PPP项目的可持续发展。
第五,搭建PPP项目信息交流与宣传平台,增加信息透明度。项目的公益性、较强的技术性、行业的复杂性和环境的开放性,决定了环保类PPP项目更强调环境绩效,注重持续效果,也更需要全过程的信息公开。针对现在总投资额上万亿元的环保类PPP项目,除了涉及商业秘密等不适合公开的信息外,有必要推行PPP项目从项目准备到后期运营的全过程信息公开。此外,还应完善信息公开机制,让政府、企业、非政府组织和公众都发挥好监督作用。
(本文系国家社科基金重大项目“我国重点生态功能区市场化生态补偿机制研究”(15ZDA054)阶段性成果)
(作者单位:暨南大学经济学院、资源环境与可持续发展研究所)
BHI客服1
