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我国促进PPP模式健康发展的十大举措

发布日期:2018-03-27    来源:开孟观察
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   2014年以来,由于表现出对PPP模式的崇拜现象,甚至提出要在相关领域采取政府行政手段强制实施乃至全面实施PPP模式,导致全国各地掀起大规模推广应用PPP模式的高潮,不顾具体条件急于盲目推进PPP项目落地,出现不讲投资回报,随意做出承诺,项目前期论证严重流于形式等情况,促使大量不切实际的PPP项目上马。

   PPP项目的运动式推广及爆炸式增长,将加大社会公众的未来负担,影响公共服务的供给质量,加大地方政府的负债压力,造成未来履约困难。大量违约事件在未来的不断涌现和集中爆发,将影响社会稳定,激化社会矛盾,引发严重的经济、金融及社会问题,问题的积累甚至可能引发系统性风险。

   推广应用PPP模式是基础设施领域投融资体制的重大改革,是一个不断创新的持续过程,包括理论创新、治理创新、制度创新、模式创新等,当务之急是要发挥好PPP模式对全面深化改革的综合牵引作用,通过引入PPP模式倒逼改革,完善政策、法律、社会、金融及信用环境,促进PPP模式健康发展。具体措施阐述如下。

   一明确采用PPP模式的目标定位

   PPP模式的健康发展,首要任务是要解决目标及功能定位的问题,这种定位不仅体现在文字表述上,更要体现在具体政策措施的目标导向上。比如,政府文件虽然提出推广应用PPP模式的目的是要提高公共服务供给的质量和效率,但具体政策措施却体现为如何通过引入PPP模式来绕开公开招标,成为事实上的争夺PPP项目工程施工等具体业务方面,这种文字表述就变得毫无意义。

   1.聚焦公共治理体系

   世界各国采用PPP模式,根本目的都是将其作为公共治理体系深化改革的重要工具。如英国1980年以来,在将传统基础设施和公共服务项目推向市场的同时,对于必须由政府承担提供公共服务责任的领域,通过推行私人融资计划(PFI/PPP模式),通过政府采购服务的方式来实现市场化改革,通过重新构建法规制度体系、强化项目前期论证、加强专业机构能力建设、信息公开及公众参与、完善配套金融服务等综合措施,发挥市场机制和政府部门的双重作用。

   我国今后推广应用PPP模式,要摈弃短期功利行为,将PPP模式的应用,作为在基础设施投融资领域推进构建公共治理体系的重要工具,以便切实提高公共服务供给的质量和效率。

   2.瞄准四大具体任务

   在基础设施投融资领域推进构建公共治理体系,核心是要瞄准以下四大具体任务:

   (1)推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革,增加有效供给,实施创新驱动发展战略,促进稳增长、补短板、扩就业、惠民生;

   (2)打破基础设施领域准入限制,鼓励引导民间投资,提高基础设施项目建设、运营和管理效率,激发经济活力,增强发展动力;

   (3)创新投融资机制,推动各类资本相互融合、优势互补,积极发展混合所有制经济;

   (4)理顺政府与市场关系,加快政府职能转变,充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。

   3.完善顶层制度设计

   我国引入特许经营BOT模式已有30多年历史。从2014年开始,我国掀起推广应用PPP模式的高潮,有成功经验和失败教训,具有十分丰富的研究案例,值得认真研究和总结。PPP模式目前在我国得到空前的动员和关注,学术界对现代PPP理念的研究也取得各种成果,目前已经具备认真研究总结现代PPP模式的核心理念、目标导向及功能定位等方面的条件。

   应通过认真深入的研究总结,系统梳理当前制约我国PPP模式健康发展的体制机制障碍,做好PPP制度建设的顶层设计工作,制定系统完整的PPP项目监管制度体系,避免制度空白和部门冲突。

   二合理界定PPP模式的适用领域

   PPP模式既不能“强制”实施,也不能要求“全面”实施。英国经验表明,能源、水务、通信等使用者付费项目基本可由私营部门提供;国防、超大型基础设施等领域PPP模式发挥作用的空间有限;公共交通、防洪、垃圾处理、办公服务等领域比较适于采用PFI模式;教育、医疗等专业领域的基础设施建设、维护和运营可以采用PPP模式,但核心服务仍需由政府承担。我国今后应严格甄别变相融资、兜底回报、明股实债等伪PPP项目,规范PPP项目的准入条件,明确何种情况不允许采用PPP模式,以避免和减少伪PPP项目。

   1.PPP模式仅适用于基础设施领域

   基础设施如交通运输(港口、铁路、高速公路、机场、管道等),信息基础设施, 生态环境设施, 能源基础设施(包括清洁能源)和城市基础设施是为社会生产和居民生活提供公共服务的基础工程设施,是社会赖以生存和发展的物质基础。基础设施建设的目的是为了提供公共服务,公共服务的供给离不开基础设施。

   基础设施和公共服务项目往往投资规模大,建设周期长,涉及众多利益相关方,满足公众利益及协同运营管理要求高,项目全生命周期要素整合统筹难度大。政府及公共部门为了满足公共需求,在财政困难及缺乏专业技术和专业项目运营管理能力的情况下,PPP模式的引入成为必要。政府可以通过咨询和梳理公众的需求,提出需要使用PPP模式的项目,向私营机构提出金融及合作需求。成功实施的PPP项目,离不开政府部门的深度参与,包括PPP政策的制定及具体项目的运作。

   2、PPP不是基础设施项目运作的唯一方式

   基础设施项目运作及公共服务的提供有三种基本途径:

   一是由政府或其授权的公共部门投资建设及运营基础设施,这是传统的公共服务提供方式,也是经典方式。对于一些已经建立现代市场经济体系的发达国家,传统方式仍然是主导方式。

   政府或其授权的公共机构通过税收或以政府信用为基础筹集资金用于基础设施项目建设,通过优化公共治理体系,由公共部门主导基础设施项目的投资建设及运营管理,可以做到公共服务供给的高效率、低成本、公开透明,有利于财政资金的优化配置。

   但是,由政府部门主导投资运营,也会存在效率低下等问题,即出现政府失灵现象。一些领域的政府失灵可以通过体制改革机制创新予以解决,但有些领域难以解决,使得通过传统方式提供公共服务的领域受到限制。

   二是完全市场化。对于公共部门难以有效提供公共服务的领域,一个可行的选择就是完全推向市场,进行民营化或私有化改革。由私营部门提供公共产品,是市场经济环境下公共服务提供的重要方式。利用私营部门的专业力量,发挥市场配置资源的决定性作用,是提高公共服务供给质量和效率的重要途径。

   在这种模式下,政府主要通过制定法律法规、进行规划及准入标准的引导、完善实施监管等措施来维护公共利益。私营部门提供公共服务,会出现公益性和商业性的矛盾,存在市场失灵的情况,因此其适用范围同样受到限制。

   三是公共部门与私营部门合作提供公共服务。为了解决传统的由公共部门提供公共服务模式下的政府失灵问题,以及完全由私营部门提供公共服务模式下的市场失灵问题,世界各国一直在探索如何发挥公共部门和私营部门各自的优势,通过建立合作伙伴关系,进行体制改革和机制创新,以便提升公共服务供给的质量和效率。这种探索催生了PPP模式的形成和发展,对于推动基础设施建设领域投融资体制的改革创新发挥了重要作用。

   3.PPP模式的有效应用必须具备相应条件

   PPP模式是提供基础设施公共服务的一种创新方式,同时也是一种复杂的项目运作模式,专业性要求高,操作过程相对复杂。PPP模式的成功实施必须具备以下条件:

   (1)满足投资回报要求。PPP模式运作的项目,应满足私营部门商业性合理利润要求。由于以项目未来现金流量的追索进行融资,融资成本相对较高,需要通过全寿命周期的要素整合,通过不断技术创新,提高运营管理效率,降低全寿命周期成本来弥补高额的融资成本,以便满足项目可融资性的要求。

   (2)不宜完全推向市场。PPP模式要求政府和私营部门针对具体项目签署合作协议,对单个具体项目进行交易结构及制度的特殊安排,一定程度上具有准入门槛及市场自由竞争的限制。对于自身完全具备市场化运作条件,且能有效解决市场失灵的项目,不适宜采用PPP模式。

   (3)能够形成合理预期。PPP模式采用无追索或有限追索项目融资的模式进行运作,需要对未来的运营情况进行合理预期,构建长期合作伙伴关系,强调按合同办事。一旦合同签署,难以根据新出现的情况进行修改,项目的实施对适应外部环境变化缺乏灵活性。对于投资规模巨大,或实施内容需要根据外部环境变化不断进行调整,难以合理预测未来情况的复杂项目,不宜采用PPP模式。

   (4)市场经济体系完善。PPP模式是在欧洲市场经济体系比较完善的国家总结出来的基础设施项目运作模式,要求资本市场发育成熟,基础设施投融资体制完善,当地法制制度健全且守法意识强,违法成本高且具有完善的法律救济机制,当地守约意识强且诚信惩戒体系健全,以便能够发挥PPP模式通过组建高质量的特殊目的载体(SPV)整合各种专业资源完善项目治理结构的作用。对于法律制度体系不健全,市场经济体制不完善的国家,不适宜大规模推广应用PPP模式。

   (5)私营部门发育充分。PPP模式强调引入私营部门通过建立与公共部门之间的合作伙伴关系,打破传统的公共部门垄断格局,盘活存量资产,推动公共部门体制机制改革创新,释放公共部门的内在活力。对于私营部门发育不充分的经济体系,PPP模式难以发挥其改革创新的牵引作用。

   (6)财政预算体系健全。PPP项目融资属于政府资产负债表之外的融资,其负债不直接计入政府财政预算,从而使得PPP成为政府规避预算约束的一种方式,短期内能够刺激政府的非理性投资,长期内将加大政府未来财政负担。对于没有建立完善的中长期财政预算体系的国家,不适宜大规模采用政府付费型PPP模式。

   (7)公共治理体系完善。PPP项目提供的是公共服务,项目失败的风险最终依旧会由政府承担,因此风险往往很难真正转移出去。服务型政府制度不健全,公共治理体系存在缺陷的制度环境下,不适宜大规模推广应用PPP模式。

   4.盲目扩大PPP模式的应用范围必将付出代价

   通过PPP模式建立公共部门和私营部门合作伙伴关系的核心目的,就是通过发挥公共部门和私营部门各自的优势,提升公共服务供给的质量和效率。对于公共部门自身能够高效率地提供公共服务的领域,或者通过完全市场化方式能够解决公共服务供给质量和效率的领域,没有必要采取PPP模式。

   通过公私合作模式开展基础设施建设和公共服务提供,这种现象已有数千年的历史。PPP概念的正式出现及现代PPP理念的形成,在世界范围内仅有不到20年的历史。PPP的制度建设、运作模式、操作指南、评价方法一直在不断进行完善创新,但PPP模式真正能够有效发挥作用的边界一直受到各种因素的严格限制。

   有效推行PPP模式,政府部门应该根据自身的经济及能力条件,通过公众咨询的形式,合理安排使用PPP模式,不应以政府的行政权力强制或全面实施PPP模式,或者推行超越当地社会经济发展阶段的PPP创新融资模式,盲目扩大PPP模式的应用范围,导致整个国家的社会经济系统为此付出代价。

   三分类选择基础设施项目的运作模式

   1.严格控制财政资金的使用范围

   对于不属于基础设施建设和公共服务提供的纯商业性项目,或者能够完全进行市场化运作的基础设施建分类选择基础设施项目的运作模式设项目,均不得以奖补资金、政府专项投资、转移支付等任何名义进行财政资金投入,要摒弃所有类型的PPP项目的本质都是“政府购买服务”的理念,不要片面强调财政的主体地位,不能再继续以PPP的名义争取各种财政资金的支持。

   要严格限制财政资金的支出范围,将财政资金用在刀刃上。财政资金的介入要分析其必要性和可行性,要加强财政资金投资项目的可行性研究,开展基于公共理财的经济费用效益分析或费用效果分析,对财政资金使用的经济合理性进行判断,确保使用纳税人资金具有适当性。

   2.继续用好项目运作传统模式

   对于确实需要财政资金投入的基础设施项目,要充分发挥传统的由公共部门提供公共服务模式的主导作用。从西方市场经济国家几百年基础设施运作和公共服务提供的实践经验看,将财政资金交给公共部门使用是主流方式,不能强调要强制使用或全面实施PPP模式,同时也不能以“公-公合作”的名义将传统模式运作的项目生硬地扣上PPP的帽子。

   对于公共部门提供公共服务的传统模式,要积极推动全面深化公共部门自身的体制机制改革,提升公共部门的现代治理水平和能力,确保公共服务提供的专业化、高效率和低成本。公共部门按照政府部门的要求提供公共服务,出现问题应由政府部门承担责任,接受社会公众监督。公共部门提供公共服务所使用的财政资金,不属于PPP 项下的财政资金支出范围。

   3.大力发展非政府付费类PPP模式

   对于出现政府失灵(传统的由公共部门提供公共服务模式难以有效运作)或市场失灵(完全推向市场难以有效提供公共服务)的基础设施项目领域,如果必须采用PPP模式,应尽可能地挖掘多元化的PPP项目投资回报渠道,鼓励采用财政资金不介入的特许经营运作模式,尽可能地不用,或者是减少财政资金投入。

   推动基础设施和公共服务价格及收费制度改革、完善资源配置方式、鼓励社会资本通过挖掘后续商业价值、推动机制创新、改善服务、提高效率、降低运营成本等途径提高自身回报能力,鼓励向市场要回报,而不是竞相以PPP名义套取财政资金奖励。私人资本进入公共领域,内生动力是利益驱动及获得合理的投资回报。

   对于有明确收费基础、收费能覆盖成本的经营性项目,采用“使用者付费”的回报机制;对于经营收费不能覆盖成本和合理收益的基础设施项目,要完善政府补贴等多元化补助及回报机制;对缺乏使用者付费基础的非经营性项目,以“政府付费”回收成本。在实行政府定价或政府指导价的领域,加快推进市场化运营和价格管理改革;在实行市场自主调控价格的领域,由公司综合定价并报备,构建动态调整收费定价和政府补贴模式。不应将PPP作为套取财政资金补贴兜底的一种操作工具。

   4.完善政府采购类PPP项目的审查机制

   让物有所值评价工作本身真正能够物有所值,而不是流于形式。对于必须采用政府采购类PPP模式的投资项目,应做好基于PSC分析的物有所值评价。要完善评价方法,提高评价质量,确保物有所值评价工作本身不走过场,要发挥其促进降低PPP项目财政支出的作用,确保这项工作本身能够体现物有所值。

   对于既有使用者付费又有政府付费的PPP项目,不应再继续以“可行性缺口补助”的名义为保证社会资本方取得合理回报,通过倒算所谓的“可行性缺口补贴”对项目进行无节制的补助。要通过竞争程序尽可能采用能够降低财政补贴的PPP项目实施方案,要鼓励社会资本方主要通过挖掘其他商业机会和回报渠道,确保自身投资能够回收,而不是将主要精力集中于以“可行性缺口补助”的错误导向来无节制地套取财政资金方面。

   四完善PPP项目财政支付风险管控机制

   对于政府付费类PPP项目,采用PPP模式需要使用财政资金进行基础设施项目建设,必须认真研究如何有效管控财政支付风险。

   1.提升政府公共理财能力

   现代政府的公共治理体系,公共财政支出的控制必须强调牢固树立公共理财意识,要时刻牢记政府部门所控制的资金,不是政府官员的私有财产,是经过社会公众的授权而代为理财,核心目的是要追求公共利益最大化。

   要破解财政预算和发展规划两张皮的问题,要发挥战略规划的引领和统筹作用,做好PPP项目的选择与区域规划、产业政策、准入标准的相互衔接,提升政府部门的公共理财能力,避免随意决策,推动政府职能部门执政方式的深层次变革。要充分认识到公共理财的复杂性、专业性、系统性、政治敏感性等特征,切实加强公共理财的能力建设。

   对于政府财政资金的介入,要从政策、规划及项目的不同层面做好经济费用效益分析(CBA)或费用效果分析(CEA)。要着眼于经济社会发展的长期目标,在统一规划的基础上,结合各部门推动基础设施建设的实际需要,进行项目群的统筹规划,确定预期希望达到的最优和次优目标,明确纳入财政投资规划范围内的具体项目所要达到的产出要求和预算成本,提出年度实施计划及跨年度财政资金需求,形成政府财政支出预算。

   2.严格限制政府财政资金支付范围

   对于政府采购类PPP项目,一般应由政府财政资金全额支付PPP项目的前期投资及运营成本,但应在PPP合同签署之时,明确政府财政资金的支付范围、支付标准等,提前锁定政府财政资金支付义务,不得随意更改。应按照基于绩效的可用性付费要求,根据基础设施提供公共服务的绩效进行付费,引导追求项目周期全过程的各种要素优化配置,提供高质量的公共服务,追求绩效指标的实现。

   PPP模式构建的支付机制,应当让私营部门获得的实际收益与绩效挂钩。私营部门有正向激励去实现由政府采购机构设定的各项绩效指标,当达到有关业绩标准时,私营部门应能获得扣除成本后的盈余。同时,持续性显著偏离设定的绩效标准应当导致合同取消,设计的终止补偿机制应当让私营部门难以将退出项目作为轻松的解决方案。

   对于既有使用者付费又有政府付费的PPP项目,不应再继续以“可行性缺口补助”的名义为了保证社会资本方未来能够取得合理回报,通过倒算所谓的“可行性缺口补贴”对项目进行无节制的补助,使得一些原来从可行性研究的角度根本不可行的项目,都要通过加大财政补贴力度等方式使其具有可行性,客观上形成财政资金对社会资本的投资回报进行兜底。

   要通过竞争程序尽可能采用能够降低财政补贴的PPP项目实施方案,要鼓励社会资本方主要通过挖掘其他商业机会和回报渠道,确保自身投资能够回收,而不是将主要精力集中于以“可行性缺口补助”的错误导向来无节制地套取财政资金方面。

   3.建立和完善中长期财政预算体系

   规避政府财政未来支付风险的核心手段,不是要简单地设定一个10%的警戒线,而是要建立和完善一套高质量的中长期财政预算管理体系。财政支出要有长远眼光进行精打细算。没有完善的中长期财政预算体系,就不能从根本上解决未来财政支出的风险控制问题。

   建立长期预算体系的核心理念在于向市场传达关于政府财政未来支出规模的稳定预期,对财政资源进行跨年度地合理配置。在经济社会发展中长期规划的统筹协调之下,对财政支出的未来情景进行专业分析,促进财政资金的精细化配置和专业化运作,避免财政支出的大起大落,为市场注入长期合理的稳定预期,并逐步形成社会资本参与PPP项目的稳定制度和市场环境,为实现经济社会可持续发展奠定基础。

   完善财政长期预算体系,不仅要强调战略规划的统筹引导,还需要建立和完善财政预算实施的绩效评价、跟踪监测及动态调整体制机制。要根据长期预算体系所设立的目标,指导年度PPP项目投资计划及预算编制;根据当年社会经济环境情况的变化,做好年度预算执行及动态调整工作,形成灵活高效的政府财政支出风险管控体系,将当前支出和长期预算调控目标紧密相联,确保财政资金的优化配置。

   五关注现代PPP模式三大支柱的均衡发展

   现代PPP概念是在法国特许经营100多年的实践探索,以及结合英国1992年开始探索实施的PFI模式的基础上,于2000年前后被国际社会总结并迅速得到广泛认可和推广应用的一种基础设施项目运作理念。联合国推动实施的以人为本PPP模式,进一步丰富了现代PPP模式的内涵。

   PFI模式、特许经营模式和可持续发展目标(SDGs)共同构成现代PPP模式的三大支柱,并从财政资金使用、区域经济发展及社会可持续发展等层面形成PPP模式内涵的三代层次,在各自领域发挥不可替代的重要作用。

   PPP模式的三大支柱密切关联,三种类型PPP模式的目标导向逐步提升,应用范围逐步扩大,概念的包容性不断增强,但根本目标都是通过在基础设施领域采用PPP模式建立合作伙伴关系,整合各种专业力量,实现项目资源的优化配置。应积极培育各种类型PPP模式健康发展的内在动力,解决其可持续发展面临的制约因素。

   1.关注不同类型PPP模式的内在发展动力

   PFI模式强调平等合作、利益共享、风险共担、伙伴关系,使得PFI模式的核心理念在推动基础设施领域实现市场化运作的同时,更加重视建立可持续的伙伴关系,并由此催生出第一代PPP模式,从而提升了财政资金的使用效率,能够做到通过PFI模式降低公共部门采购公共服务的支付成本,推动财政公共治理体系的改革,解决公共部门提供公共服务的体制机制及效率问题。

   第一代PPP模式所体现的各种优势,能够对各国政府财政部门产生很大吸引力。在国际组织及各国政府的支持下,第一代PPP模式的理念及制度体系在世界各国得以广泛传播。

   第二代PPP模式强调通过挖掘市场潜力构建基础设施项目的商业回报机制,强调不能将投资回报仅仅盯在财政资金的支付方面,因此受到有发展后劲的相对落后地区及广大发展中国家的积极响应,迫切希望通过建立广泛的合作伙伴关系,整合各种优势资源,促进当地经济跨越式发展,从而极大地拓展了PPP模式的应用范围,促使人们在更广泛的领域理解和应用PPP模式,并使得第二代PPP模式的推广应用具有强大的内在动力。

   第三代PPP模式是现代PPP理念的重大创新,是在第一代PPP强调财政资金使用效率和第二代PPP强调提升区域经济发展效率的基础上,更加强调经济社会发展中的公平问题,包括代内公平和代际公平,其发展动力来自于对社会责任及可持续发展目标的关注。

   对于财政资金比较缺乏的政府部门,或者经济发展相对滞后的地区,可能会更多地关注财政资金的使用效率和地方经济的跨越式发展等议题,对关注以人为本及可持续发展的内在动力存在不足。但从长期战略的视野观察,以人为本可持续发展与财政资金的使用和促进当地经济发展并不矛盾。应通过观念转变及理念创新,不断提升第三代PPP模式发展的内在动力,为实现联合国2030议程所倡导的可持续发展目标服务。

   2.关注不同类型PPP模式发展面临的制约因素

   从PPP模式的公众认知、理论体系、立法进程、制度建设、合同框架 、操作模式、实践经验等不同角度考察,PFI模式均是当今世界传播最广、认知程度最高的PPP模式。目前世界绝大多数国家政府部门、国际组织及专家所讲的PPP,本质上都是PFI模式。

   PFI模式的发展面临三大制约因素:

   一是制度环境。PFI模式实现了在传统政府财政资金垄断领域的市场化运作,并要求政府未来按照项目运作的绩效付费。因此,需要有完善的公共财政治理体系、政策法规环境、公众参与机制及信息公开制度。对于许多发展中国家而言,应通过体制改革以便为PFI模式的实施营造合理的制度环境。

   二是预算体系。要求建立完善的政府中长期财政预算规划体系,健全政府公共理财体系,社会经济发展进入相对成熟稳定期,对未来财政收支能够形成合理预期。

   三是适用范围。第一代PPP模式仅适用于政府付费的基础设施领域。对于大量使用者付费或以使用者付费为基础进行财政补贴的基础设施项目,不适于采用PFI模式。应避免将所有类型的PPP项目均纳入第一代PPP的制度体系,要求统一按照政府采购公共服务的流程对所有PPP项目进行管理,这将对PPP模式的健康发展造成严重危害。

   第二代PPP模式充分借鉴法国等不同国家特许经营模式的实践经验,以PFI模式所倡导的现代PPP核心理念为导向逐步形成的一种新型PPP模式,目前在以中国为代表的广大发展中国家受到极大重视及实际推广应用,同时也总结出很多具体的经验及项目运作模式,但相对成熟程度较低,传播程度低于第一代PPP,相应的制度体系建设仍然滞后。

   第二代PPP着力于建立基于市场化的私营投资回报机制,更加强调挖掘拟建项目自身的经济价值,对项目投资多元化回报机制的建立提出了更高要求,项目运作需要的专业化水平更高。今后应加强第二代PPP模式的基础理论研究、法律制度建设,推动公共服务价格及收费制度改革、投融资体制深化改革以及项目可行性论证和政府科学决策的能力建设。

   第三代PPP由联合国欧经会(UNECE)推动,并越来越受到世界各国的认可和支持,目前仍然处于概念导入阶段,缺乏实践经验的总结,在法律法规和制度建设等层面均比较缺乏。这种PPP模式强调关注推动绿色、环保、经济繁荣和社会进步,促进跨越性发展、转型性发展和包容性发展,使得拟建项目在如何平衡现金流量、经济发展、资源节约、环境保护、社会和谐等方面的难度增加。

   在投资项目的技术经济论证方面,与第一代PPP和第二代PPP分别从财政资金使用效率及经济发展质量效率等角度进行客观评价不同,第三代PPP项目的评价标准存在不确定性,如何判断拟建项目是否符合以人为本及可持续发展的要求存在不同的理解和判断,从而增加了第三代PPP模式绩效评价和监管的难度。今后应进一步发挥联合国欧经会等国际组织的作用,积极推动发挥公共部门、私营部门及公民社会的优势,整合优势资源,推动实施第三代PPP模式。

   六推动实施PPP项目资产证券化

   1.促进资本市场转型升级

   《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016])18号),首次以中央文件的形式对投融资体制改革进行战略部署。《意见》提出要依托多层次资本市场体系,拓宽投资项目融资渠道,支持有真实经济活动支撑的资产证券化,盘活存量资产,优化金融资源配置,更好地服务投资兴业。PPP资产证券化属于“有真实经济活动支撑的资产证券化”。推动实施PPP资产证券化,是贯彻中央对深化投融资体制改革总体部署的重要体现。

   PPP项目要求建立长期合作伙伴关系,对融资期限要求较长。PPP项目的资产证券化,客观上要求培育长期投资人,避免短期融资操作。促进城镇化建设基金、基础设施投资基金、产业投资基金、不动产基金、证券投资基金等投资于PPP项目资产证券化产品,推进建立多元化、可持续的PPP项目资产证券化资金支持机制,有利于培育合格的长期投资人,促进我国资本市场稳定健康发展。

   我国资本市场发展仍然相对滞后,亟待转型升级,促进健康发展。推动PPP项目资产证券化,可以为各类资本提供便捷的参与通道,为PPP项目的建设、运营商搭建市场化、高效的退出路径。基础设施自身具有良好且稳定的投资回报,使其具备良好的证券化基础,是证券化市场重要的投资标的,可以为资本市场健康发展提供优良的资产支撑。我国资产证券化发行融资规模总量不高,PPP项目的资产证券化可以为我国资产证券化的进程提速,为我国资本市场健康发展提速。

   资产证券化包括信贷资产证券化、企业资产证券化、资产支持票据、保险资产支持计划等主要形式。PPP资产证券化有利于培育长期投资人,避免短期炒作。我国大力推广应用PPP资产证券化,将使PPP产业投资基金进入繁荣发展期,促进发展各类股权,债权资产证券化市场,以及融资租赁类、信托受益权类、公共事业收费权类、企业应收款、不动产类、小额贷款类资产证券化产品,促进发展多层次资本市场。

   2.倒逼PPP模式规范发展

   PPP模式运作不规范,成为当前我国在基础设施领域促进PPP模式健康发展的重要障碍。利用资本市场信息敏锐、行为谨慎、投资理性等专业性特征,有利于推动市场审慎判断和评估PPP项目的运作模式、交易结构、风险分担机制及盈利模式。通过资产证券化与PPP项目的有效对接,可以倒逼PPP项目规范发展,提升PPP项目的整体运作水平。

   促进PPP模式的稳健发展,是我国推动基础设施领域市场化改革的努力方向。PPP基础设施项目现金流稳定,是开展资产证券化的理想标的。资产证券化具有成本低、期限长等特点,与PPP项目所需要的资金特征较为匹配。通过PPP方式实施基础设施项目建设,能有效降低地方政府的财政负担并平滑财政支出,符合政策支持方向。资产证券化还是进入运营期的PPP项目进行再融资的理想的融资方式。

   引导资源流向优质PPP项目。资产证券化的前提是有来自于基础资产的稳定现金流,成为可独立于主体信用的融资工具,引导资源流向优质PPP项目。目前PPP项目重建设、轻运营。PPP项目的资产证券化需要经资信评级机构评级、管理人尽职调查、律师事务所出具法律意见书、交易所的挂牌审核、基金业协会的备案等系列流程。那些管理不规范、质量不过关、运营不理想的项目将难以发行证券化产品。PPP项目资产证券化将促进PPP项目依法合规运作、保证工程质量、提高运营水平、规范内部管理。

   3.推动项目融资模式创新

   目前PPP项目融资主要依靠银行贷款等传统模式,对依靠资本市场发行证券等金融工具的运用不足,需要创新融资模式。目前的PPP项目重视前期建设和实物资本投资,对后期的项目运营和再融资关注不够,难以满足投资规模大、经营周期长且收益不高的PPP项目的大规模、可持续的资金需求,影响社会资本进入PPP领域进行投资的积极性。将PPP项目投资所形成的收益或现金流(收费权、经营性收入等)变成可投资的工具,形成可以上市交易的证券化产品,是推动PPP项目融资方式创新的努力方向。

   PPP融资的目标导向应该是无追索权或有限追索项目融资。目前项目融资条件不具备,“政府融资”和“公司融资”的路径依赖仍然非常严重,是导致明股实债等PPP运作不规范的根本原因。PPP资产证券化以“资产支持”,体现的是项目融资的理念,有利于推动实施真正意义上的项目融资。

   我国PPP项目的社会投资人大多是国有企业,部分资产负债率已经达到很高水平。若债权为基础资产进行ABS运作,可实现表外融资,不提高资产负债率。《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》(国发〔2016〕54号)要求应有序开展企业资产证券化。按照“真实出售、破产隔离”原则,积极开展以企业应收账款、租赁债权等财产权利和基础设施、商业物业等不动产财产或财产权益为基础资产的资产证券化业务,有利于提升原始权益人的再融资能力。

   4.更好服务于实体经济发展

   资产证券化是资本市场进行结构性融资的重要方式,是促进实体经济发展的重要动力。我国通过资产证券化促进PPP项目健康发展,完善基础设施和公共服务体系,对保增长、调结构、促就业、惠民生具有重要促进作用。

   通过PPP资产证券化,提升基础设施项目的运作质量,最终将促进基础设施健康发展,推动供给侧结构性改革,提升公共服务供给的质量和效率。通过基础设施质量的提升,将使实体经济受益,并促进经济、社会、资源、环境的协调可持续发展,有利于实现高质量的经济发展。

   七建立PPP模式健康发展的倒逼机制

   1、以项目融资倒逼PPP模式健康发展

   PPP融资的本质应该是项目融资,包括无追索权或有限追索权项目融资。只有通过项目融资所实施的PPP项目,才会关注项目自身的质量,才能确保项目本身的健康发展,才能确保PPP项目对于促进公共服务供给质量和效率提高的作用。只有通过项目融资所实施的PPP项目,才不会像公司融资或政府融资那样关注项目公司母体的资产规模,信用状况及担保能力,才不要求政府提供担保,进行明股实债及财政兜底等方面的操作。只有通过项目融资所实施的PPP项目,才能真正吸引民营资本参与PPP项目的实施,才能不过分关注交易对象的实力,而是关注未来,发挥民营企业的专业优势,推动真正的PPP项目落地。

   2、以民营资本倒逼PPP模式健康发展

   PPP强调由公共部门和私营部门建立可持续的合作伙伴关系。引入PPP模式的本意是鼓励社会资本尤其是民营资本进入基础设施和公共服务领域,通过建立竞争、合作、博弈、共赢的长期伙伴关系,推动体制机制改革创新,发挥市场配置资源的决定性作用。我国当前推出的PPP项目,大多为“公-公合作”或是“以公为主”的合作,并不为国际社会所认可。没有民营资本参与的PPP是典型的伪PPP。通过建立保护民营资本参与PPP项目合法权益的制度体系,鼓励民营资本参与真正属于“公-私合作”的PPP项目投资。将PPP推广与国企改革相结合,通过各类投资主体相互持股、参股组建项目公司,共同参与基础设施项目建设。

   八加强特殊目的载体(SPV)规范运作

   1.通过完善SPV倒逼项目治理结构创新

   PPP项目健康运作的核心是构建一个高质量的SPV(特殊目的载体)。SPV对PPP项目未来运作质量负责,是项目融资追索的对象,也是未来提供公共服务的责任主体。SPV可以是一个项目特殊目的公司(SPC),也可能是一种合同体系安排、信托结构安排,是为了实现提供公共服务的特殊目的而设置的载体。

   通过SPV为核心项目治理结构安排,可以有效地整合各种专业资源,发挥PPP模式的专业效率功能,促进PPP项目的治理结构创新。PPP项目的招标,选择的是高质量的SPV,而不仅仅是PPP项目的社会资本方,不能奢望社会资本方本身具备设计、建设、运营等专业能力,而是通过项目治理结构的安排,确保SPV具备整合各种专业资源的能力。

   2.完善SPV公司的股权退出机制

   PPP项目运营周期长,客观上存在社会资本提前退出的需求。目前PPP项目社会资本退出机制不完善,资产流动性低,影响了社会资本参与PPP项目的积极性。需要依托资本市场,通过PPP项目资产证券化等方式,丰富PPP项目投资退出渠道,增加PPP项目对社会资本的吸引力,完善社会资本的退出机制。

   3.SPV公司股权变动不得损害公共利益

   SPV公司的股权可以以一定的方式退出,公司内部的股权变更不应影响SPV继续承担提供公共服务的责任。发生退出情况后,项目主管部门、实施机构要制定退出方案,并做好临时接管工作,以保障设施正常运行,维护公众利益。

   具体措施包括:

   (1)依托各类产权和股权交易平台,为PPP项目产权交易提供平台和通道,保证在公开透明的交易环境下实现社会资本的有序退出;

   (2)关注合理补偿。针对合同提前终止后的退出,针对服务提供、政策调整、政府违约、不可抗力等因素,明确相应的补偿机制;

   (3)建立临时接管制度。

   九完善PPP项目运作管理机制

   1.完善跨部门协调机制

   完善PPP制度体系涉及多个部门,各部门单打独斗或人为分割,不利于新机制的建立。鉴于PPP对促进我国深化改革的特殊重要意义,以及我国当前推广应用PPP模式存在问题的根源在于改革不到位,部门之间缺乏协调,建议成立由国家发展改革部门牵头,财政、金融及相关行业部门共同参与的PPP深化改革跨部门协调小组,研究推进PPP制度完善需要解决的体制机制问题,厘清各部门的相关职责,强化行业主管部门与地方政府的责任,形成完善PPP政策环境的工作机制。

   2.完善PPP项目管理体制

   按照地方政府的相关要求,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

   完善PPP项目联审机制,从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面,对项目实施方案进行可行性评估,确保“物有所值”。

   规范价格管理。按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受等原则,加强投资成本和服务成本监测,理顺价格形成机制,加强价格行为监管,既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利,又要规范政府价格行为,提高政府定价、调价的科学性和透明度。

   加强引导,积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用,提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。加强PPP相关业务培训,培养专业人才队伍。

   加强PPP项目的规范管理,包括项目储备、项目遴选、合作伙伴选择、合同管理、绩效评价、退出机制等环节的规范管理,保证公共利益不受侵害。

   十推动PPP模式的转型升级

   1.促进第一代PPP模式健康发展

   第一代PPP模式能否健康发展,对于当地能否顺利导入现代PPP理念,能否促进PPP模式向更高层级转型至关重要。引入第一代PPP模式,建立基于政府财政资金购买服务框架下的PPP制度体系,对于推动财政体制改革,建立公开透明的财政资金采购机制,发挥财政资金投入项目建设的使用效率,具有重要的促进作用。第一代PPP理念的引入,使得一个国家从政府制度建设层面首次引入了现代PPP的核心理念及制度体系,对于引入并推广应用现代PPP项目运作体系具有重要的促进作用。

   第一代PPP制度体系的建立,应重点做好如下工作:

   (1)第一代PPP模式仅适用于政府购买服务类社会基础设施项目,应严格限制政府财政资金的适用范围,不得以任何名义随意扩大其应用范围;

   (2)第一代PPP将提升财政资金使用效率放在最优先的位置,但PPP项目必须满足经济可行性、社会可接受性及环境保护等规定;

   (3)推动政府预算体系改革,完善中长期预算管理体制,为建立适合PFI要求的公共服务采购体系创造条件;

   (4)加强政府采购公共服务的公开透明评审及监督管理,完善基于可用性付费的公共服务采购支付流程;

   (5)完善政府采购公共服务的采购标准或产出规定、采购价格以及财政资金的支付能力等评估标准,加强财政支付的PSC分析和财政承受能力论证;

   (6)加强第一代PPP的立法及相关制度体系建设。

   2.大力发展第二代PPP模式

   世界上很多国家特别是广大发展中国家都具有谋求经济社会跨越式发展的巨大内在动力,迫切需要通过引入和发展第二代PPP模式,整合各种优势资源,建立合作伙伴关系,推动当地经济实现跨越式发展。应结合现实客观需要,合理借鉴第一代PPP模式所形成的现代PPP核心理念,推动传统特许经营模式的改造升级,大力发展第二代PPP。

   第二代PPP制度体系的建立,应重点做好如下工作:

   (1)扩大PPP的应用范围。不同于第一代PPP仅适用于政府购买服务项目,第二代PPP适用于使用者付费、政府购买服务、生存性缺口融资及其他投资回报来源的项目;

   (2)第二代PPP不是对第一代PPP的替代,是项目运作理念的重要转变。对于属于政府购买服务的PPP项目,除遵循第一代PPP的各种规定外,还应强调合理使用财政资金,发挥财政资金促进当地经济发展的作用;

   (3)完善基础设施领域公共服务价格形成机制,制定PPP项目多元化投资回报机制的配套政策;

   (4)通过资产证券化等多种途径完善PPP投资的资产流转机制,盘活存量资产;

   (5)推动基础设施领域投融资体制深化改革,促进政府职能进行实质性转变。

   3.引领迈向第三代PPP模式

   第三代PPP模式目前正由联合国欧经会牵头,利用联合国得天独厚的平台优势,在全球范围内推广应用。在第一代PPP和第二代PPP的基础上,希望有尽可能多的符合第三代PPP要求的项目出现。在第三代PPP模式的制度设计中,要在更高的层面来理解和完善PPP制度体系,从全局的视角完善PPP制度的顶层设计。联合国各成员国应在推广应用第三代PPP模式方面形成更多共识,要求尽可能多的PPP项目今后能够满足实现可持续发展目标的要求,以便转向推动实施联合国所倡导的“以人为本”PPP制度框架体系。

   推广应用第三代PPP模式的具体措施是总结提炼和推广应用PPP项目典型案例,研究制定符合以人为本及可持续发展目标要求的PPP国际标准。PPP标准体系的制定应遵循以下原则:

   (1)平等享有,即PPP项目所提供的公共服务应体现均等性和普适性,关注弱势群体,有助于消除不平等和贫富差距等现象;

   (2)经济价值,PPP项目自身应有足够的经济价值,有利于促进当地经济发展,具有可持续性的财务生存能力;

   (3)能够复制,即PPP项目所采用的运作模式应该能够复制以带动更多类似项目的成功,能够提供教育培训和人才培养等机会;

   (4)环境保护,包括应对气候变化,实现绿色、低碳及资源环境可持续发展;

   (5)公众参与,充分征求利益相关方的意见,完善利益相关方参与项目方案设计及决策的机制,维护公众利益,提升人类福祉。

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