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公共停车场PPP项目供地模式研究

发布日期:2018-03-30    来源:PPP知乎
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   一、引言

   近年来,随着城镇化进程加快及机动车保有量迅速上涨,公共停车位不足导致的停车问题已成为社会关注的焦点。据公安部交管局数据统计,截至2017年6月底,全国机动车保有量已达3.04亿辆,其中汽车2.05亿辆。然而我国大中城市内汽车与停车位之比平均为1:0.8,与发达国家1:1.3的比例相距甚远。为进一步提升城市品质和管理服务水平,吸引社会资本、推进停车产业化,2015年8月,国家发展改革委等七部门共同印发《关于加强城市停车设施建设的指导意见》(发改基础〔2015〕1788号)(以下简称“指导意见”)提出:“通过各种形式广泛吸引社会资本投资建设城市停车设施,大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式” 。

   停车场按使用对象划分,主要分为公共停车场和专用停车场。公共停车场是指对社会开放,向不特定对象提供停车服务的停车场,属于城市市政公用基础设施。公共停车场常见于大型公共场所,如综合交通枢纽、城市轨道交通外围站点(P+R)、医院、学校、旅游景区等,并且有收费和免费之分。近年来,PPP模式已成为公共停车场项目主要的投融资和建设模式。在公共停车场PPP项目落地实施过程中,停车场建设用地能否得到保障是项目落地的关键,本文主要针对公共停车场PPP项目供地模式进行研究和分析。

   二、停车场PPP项目土地供应模式

   近年来,国家及地方政府出台了一系列用地政策及细则鼓励和推进公共停车场产业化发展。2016年8月,住建部、国土部联合印发《关于进一步完善城市停车场规划建设和用地政策的通知》(建城〔2016〕193号 )(以下简称“通知”)提出“分层规划停车设施。可充分结合城市地下空间规划,利用地下空间分层规划停车设施,在城市道路、广场、学校操场、公园绿地以及公交场站、垃圾站等公共设施地下布局公共停车场,以促进城市建设用地复合利用”。杭州市发布《鼓励和推进杭州市区公共停车场产业化发展的实施办法》(杭政办函〔2014〕58号)明确提出“在符合土地利用总体规划和城市总体规划的前提下,可在集体建设用地上建设临时公共停车场”。综上所述,公共停车场项目建设用地来源以国有建设用地为主,集体建设用地为补充,其中国有建设用地包含了地上地下空间的复合利用。地区不同、建设用地来源不同,土地供应模式也存在差异,本文仅讨论国有建设用地情况下的土地供应模式。

   公共停车场PPP项目土地供应模式主要包括划拨、出让、租赁三种模式。

   1 划拨方式供地

   划拨用地是我国特有的项目建设用地的取得方式之一,国家严格限制划拨用地范围。对于哪些项目可以使用划拨土地,按照国土资源部2001年9号令中列举的划拨用地目录执行。《通知》指出停车场项目用地在符合《划拨用地目录》的情况下,可采取划拨方式供地。根据《划拨用地目录》,公共交通车辆停车场项目用地属于城市基础设施用地,可以采用划拨方式供地。为鼓励公共停车场建设,部分地方政府也出台了划拨方式供地的细则。比如,《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》(委办发〔2009〕86号)规定,面向社会提供公共服务的地下停车库和用地单位利用自有土地开发建设的地下停车库,可以划拨方式供地,但不得进行分割转让、销售或长期租赁。《重庆市国土房管局关于规范公共停车场划拨用地管理的通知》(渝国土房管〔2015〕451号)明确公共停车场用地以划拨方式供地,在特许经营模式下,国土资源行政主管部门在报经市政府批准后将公共停车场用地划拨给特许经营权单位,划拨土地使用权与特许经营权起止年限一致。

   停车场PPP项目在通过划拨方式取得用地时,需要注意:

   (1)土地可以划拨,但不是必须划拨。根据国务院《节约集约利用土地规定》第二十一条, 国家扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外,国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地,实行有偿使用。可见,划拨用地范围正在不断缩小,对于通过划拨方式取得公共停车场建设用地,存在后期土地变性并补交土地出让金的可能。

   (2)划拨用地产权登记问题。在PPP项目实践中,为了防止国有资产流失,以划拨方式供应的土地往往不是登记在社会资本或项目公司名下,而是登记在政府平台公司或政府机关名下,然后无偿给社会资本或项目公司使用。

   (3)划拨用地抵押融资问题。一般来说,划拨土地经过批准也是可以进行抵押融资的,但是如果产权登记在政府方,往往会给抵押融资带来障碍。

   2 出让方式供地

   经营性停车场最主要的土地供应方式是出让,包括招拍挂和协议出让。

   根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定,工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的,应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。根据《协议出让国有土地使用权规定》第三条的规定,出让国有土地使用权,除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外,方可采取协议方式。同时,《通知》提出,对新建独立占地的、经营性的公共停车场用地,同一宗用地公告后只有一个意向用地者的,可以协议方式供应土地。协议出让价不得低于按国家规定确定的最低价标准。可见,停车场建设用地主要是通过招拍挂方式出让,以协议方式出让的条件是非常苛刻的。

   停车场PPP项目在通过出让方式取得用地时,主要关注以下几点:

   (1)土地使用权年限问题。根据《通知》,停车场用地以出让方式供应的,建设用地使用权出让年限按最高不超过50年确定。工业、商住用地中配建停车场的,停车场用地出让最高期限不得超过50年。

   (2)土地出让价格的确定。针对招拍挂的土地。市、县国土资源管理部门应当根据拟出让地块的条件和土地市场情况,组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估,然后根据土地评估价、产业政策和土地市场情况等,集体决策、确定出让底价和投标竞买保证金。针对协议出让的土地,市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据国家产业政策和拟出让地块的情况,对拟出让地块的土地价格进行评估,经市、县人民政府国土资源行政主管部门集体决策,合理确定协议出让底价,协议出让底价不得低于协议出让最低价。如涉及到地下空间用地,土地出让价格一般按照楼面地价的一定比例收取。比如,根据《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》(市委办发〔2009〕86号)规定:面向社会提供公共服务的地下停车库和用地单位利用自有土地开发建设的地下停车库;如分割转让、销售的,应办理有偿使用手续后,方可申请办理土地登记,其地下一层土地出让金按基准地价相对应用途楼面地价(容积率为2.0)的10%收取。地下二层的土地出让金按地下一层的标准减半收取;地下三层的土地出让金按地下二层标准减半收取,并依此类推。

   (3)土地招拍挂和PPP采购程序问题。在财金〔2016〕91号出台之前,土地招拍挂程序与PPP采购社会资本程序分别实施,两个程序间缺乏衔接,直接的结果是经营性PPP项目的社会资本与土地使用权人可能不一致,这极大地影响了社会资本参与该类项目的热情。财金〔2016〕91号文规定:“依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块,在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让(出租)合同、开展用地供后监管的前提下,可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施”。将土地出让程序和PPP社会资本采购程序合二为一,能够有效解决土地受让人和PPP投资人不一致的问题,但是需要注意的是,两个程序合二为一必须要采用中标方式进行采购。

   (4)出让地抵押融资问题。以出让方式取得建设用地,因为产权登记在项目公司,显然对项目公司融资抵押带来了很大的便利性。

   3 租赁方式供地

   依据《国土资源部规范国有土地租赁若干意见》规定:“国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用,由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同,并支付租金的行为。”国家鼓励各类产业用地采取长期租赁、先租后让、租让结合等方式供应土地。租赁也是停车场建设项目用地供应的方式之一。《通知》明确,鼓励租赁供应停车场用地,各地可以制定出租或先租后让的鼓励政策和租金标准。根据《规范国有土地租赁若干意见》国土资发(〔1999〕第222号)对于经营性房地产开发用地,无论是利用原有建设用地,还是利用新增建设用地,都必须实行出让,不实行租赁。对于经营性房地产开发用地的概念如何理解,法律法规并没有明确的定义,近似定义为《城市房地产开发经营管理条例》中有关规定:房地产开发经营是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设,并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为。因此,笔者认为,对于有酒店、餐饮等商业配建的公共停车场项目必须通过出让方式供地,而无法通过租赁方式供地。

   停车场PPP项目建设用地以租赁方式取得时,主要关注以下几点:

   (1)土地租赁方式。根据《规范国有土地租赁若干意见》的规定:“国有土地租赁供地,可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式,有条件的,必须采取招标、拍卖方式。”因此,招标、拍卖是土地租赁的主要方式,这就涉及到土地租赁和PPP项目采购程序冲突的问题,具体解决方式可以参照出让用地情况,将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。

   (2)土地租赁期限问题。“租赁”和“出租”在土地管理中,通过租赁取得的土地权利和通过出租取得土地权利含义具有很大的区别。关于国有土地租赁,根据《规范国有土地租赁若干意见》规定:“国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用,由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同,并支付租金的行为。”并且规定“最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期”。关于出租,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十八条规定,“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用,由承租人向出租人支付租金的行为”。而根据《中华人民共和国合同法》第二百一十二条规定:“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的,超过部分无效。租赁期间届满,当事人可以续订租赁合同,但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。” 从以上规定可以看出,租赁的主体是国家,而出租的主体是土地使用者;租赁的期限可以超过20年,只要不超过法律规定的同类用途土地出让最高年期即可,但是出租期限不能超过《合同法》规定的最高20年的期限。因此,虽然《物权法》规定了物权法定的原则,在实践中,通过国家租赁取得的土地权利被当做物权,通过出租取得的土地权利被当做债权。政府与社会资本签订的土地租赁合同条款和内容应当受到合同法的调整,其中通过国家租赁取得的土地权利被当做物权(建设用地使用权),因物权法对于物权有特殊规定,适用物权法调整,国有土地租赁期限不应受20年的限制,而应参照出让期限的有关规定,至于土地租赁合同当中其他部分如合同履行等还是按照合同法规则处理。

   (3)先租后让操作模式。公共停车场项目以先租后让方式供应土地的,国土资源部门在拟定土地供应方案时,应明确租赁土地转为出让土地的条件,并报有批准权的人民政府批准后实施。按用途依法需采取招标拍卖挂牌方式出让的土地,招标拍卖挂牌工作可在租赁环节实施;在承租方使用租赁土地达到合同约定条件后需办理出让手续时,可采取协议方式。

   (4)租赁土地抵押融资问题。 根据《通知》规定,以租赁方式取得停车场建设用地使用权的,可以设定抵押权。国家关于国有土地使用权登记也有相应规定,《土地登记办法》第二十九条规定,“依法以国有土地租赁方式取得国有建设用地使用权的,当事人应当持租赁合同和土地租金缴纳凭证等相关证明材料,申请租赁国有建设用地使用权初始登记。既然通过国家租赁取得的土地权利属于物权,可以登记发证,再加上国家没有对其抵押进行任何限制性的规定,因此可以用来抵押融资,并办理相应的抵押登记。

   三、停车场PPP项目土地供后管理

   1 停车场产权问题

   公共停车场产权是否清晰是PPP项目社会资本投资关注重点之一。

   根据《通知》,停车场权利人可以依法向停车场所在地的不动产登记机构申请办理不动产登记手续。对于地上停车场、停车库的产权确认问题比较清晰,而对于利用城市公共地下空间建设地下停车场的产权问题,随着各地相关实施细则的发布,也在逐步明晰。根据《城市地下空间开发利用管理规定》(建设部令第108号)第二十五条规定,“地下工程应本着谁投资、谁所有、谁受益、谁维护的原则,允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。”据此,社会投资者利用城市公共空间建设地下停车场可以取得停车场的所有权。另外,上海、南昌、杭州、武汉、南京等地也明确规定利用城市地下公共空间建设公共停车场在满足一定条件的情况下,可以办理独立的所有权登记,如《南京市城市地下空间开发利用管理办法》规定,地下建设用地使用权及建(构)筑物所有权按不动产登记的相关法律法规进行登记。但从总体上来说,这些地方性规定层级较低,并且很多城市没有出台类似规定,这给PPP项目投资人土地确权带了一定的障碍。实践中还有利用地下人防工程建设公共停车场,根据《国防法》第37条的规定,国防资产归国家所有。地下人防工程属于国防工程的重要组成部分,因此,社会资本利用人防工程建设的公共停车场,只能获得相应的投资收益,在获取所有权上是存在障碍的。

   2 停车场建设用地抵押问题

   项目融资是PPP项目运作的重要环节,而在项目融资过程中往往会涉及到土地使用权抵押问题。

   (1)对于以出让方式供地的,只要PPP项目合同没有做限制性约定,停车场建设用地是可以单独设定抵押权的。

   (2)对于以划拨方式供地的,根据《通知》规定:以划拨方式取得停车场建设用地使用权,不得单独设定抵押权;但划拨方式取得停车场建设用地可以与附属建筑物一并抵押,前提是在抵押权实现时,必须从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后,抵押权人方可优先受偿。

   (3)对于以租赁方式供地的,首先,租赁取得的土地权利属于物权,国土部门应当办理登记。国家关于租赁国有土地使用权登记按照《土地登记办法》第二十九条、《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条等相应的规定办理。其次,国家对土地租赁抵押没有进行任何限制性的规定,因此可以用来抵押融资,并办理相应的抵押登记。承租人通过国有土地租赁获得土地使用权的,地上房屋等建筑物、构筑物依法抵押的,承租土地使用权可随之抵押,但承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差值及租期估价,抵押权实现时土地租赁合同同时转让。

   四、结语

   本文主要针对公共停车场PPP项目土地问题进行了探讨和分析,在停车场PPP项目实践中,还存在诸如运作模式,收费机制、创新融资等问题,笔者将在以后的文章里进行探讨。

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