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片区开发PPP项目中的公私伙伴关系——以韩国松岛新城为例

发布日期:2018-04-03    来源:PPP知乎
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  2017年以来,为了防范地方财政风险,地方政府在基础设施领域的融资手段不断被规范,例如政府购买服务(工程项目),明股实债的伪PPP项目,无按效付费机制的拉长版BT项目等都被大量清理。但是,地方政府在城镇化过程中所面临着巨大的融资需求,因此地方政府投融资模式必须要结合中国实践大胆创新。近年来在国内涌现出的片区开发PPP项目(如产业新城、特色小镇、旧城改造),由社会资本方对准备开发建设的城市用地统一进行区域系统规划,土地一级开发(征地拆迁、土地平整、市政基础设施建设)、二级开发(商业及公用事业项目)、三级开发(招商、运营、社区治理)。在不增加地方政府财政负债的情况下,有效的吸引了社会资本参与基础设施建设。但是此类模式也面临一系列的争议,因此译者翻译了《Cities》(城市研究领域国际高水平期刊)的最新文章,以介绍韩国在该领域的经验。案例表明,片区开发PPP模式对社会资本方存在巨大挑战,例如政府承诺的政策支持不能兑现、政府在开发过程中的强势干预、对产业投资的限制、长期合同的灵活性问题、重大财务困难出现时私营方的承受能力等。

  一、简介

  自20世纪60年代以来,片区开发一直是韩国的国民计划之一。为了推动经济增长和解决住房短缺问题,中央和地方政府进行了广泛的合作。传统上来说,公众认为这样的城市项目应该由公共部门领导,私营部门在建筑活动中承担次要的角色(Huh, 1992)。然而,由于缺乏资金,韩国政府不仅鼓励私营部门参与,并且严重依赖私人资本。在传统的城市开发中,公共部门扮演土地开发商的角色,并将细分地块出售给私人部门,即随后的垂直发展交给建筑公司(Kim, 2013)。为了激励私营部门,韩国政府以低于市场的价格提供土地,并引入了预售系统(1977年),这样开发商就可以在施工完成之前从买家那里获得预付资金。与此同时,它对住房建设和销售实行严格的监管限制,以确保公众利益(Kim, 2013;Kim &Choi, 2015)。也就是说,在韩国片区开发项目过程中国家公共部门和私营部门之间形成了一种牢固的等级关系。

  在1997-98年所谓的“国际货币基金组织危机”发生后的21世纪初,韩国政府积极主动地鼓励在城市发展中建立公私合作关系(Kim, 2013)。随着实物供给或多或少的满足,通过大规模混合使用发展方式增强区域竞争力成为一个关键点,私营部门具有的市场经验以及分担风险的作用日益受到公共部门的需要。韩国政府促进了公共和私营部门共同投资和建设的公私合作伙伴关系。一般而言,私人部门注入股权资本,公共部门作出积极的配合(其中值得注意的是,政府转让了其土地所有权),共同开发和管理项目(Choi, 2012)。在片区项目的转型过程中,韩国市政府决定将整个松岛新城项目外包给一个私人开发商。事实上,这是韩国发展历史上第一次政府决定将如此大规模的项目外包给私营部门。

  二、公私合作案例——松岛新城2.1计划构造一个东北亚商业中心

  新建的松岛新城位于一个占地1500英亩的垃圾填埋场之上,被设想为东北亚的商业中心,将与上海、香港和新加坡等大都市竞争。该项目地点位于韩国首尔西南40公里的仁川市海岸(图1),由一座通往仁川国际机场的桥梁连接,该机场是韩国的主要机场,松岛新城距离那里只有18分钟的车程。该项目计划作为一个国际商务区,13000英亩的松岛新城内被分为三个地区,其中之一形成了仁川自由经济区(FEZ)。松岛新城预计在完工后拥有约6.5万居民(Incheon FEZ, 2016)。总规划包括约930万平方米的各类设施,460万平方米的办公和零售空间、330万平方米的住宅建筑、50万平方米的待客空间和另外90万平方米的公共空间。项目总成本最初估计为240亿美元,现在估计为350亿美元(Songdo IBD, 2016)。


  图1

  松岛新城项目1979年开始建设,当时仁川市地方政府计划将松岛地区的土地复垦为17.7平方公里,以解决可开发土地和财政赤字的短缺(2013年)。当时,仁川市市长Ki-sun Choi为了实现其政治抱负,将该地区作为“三港”(机场、海港和电讯)战略的一部分,将国家和城市置于全球化经济中更具竞争力的地位。韩国总统终于在1994年批准了这个城市的愿景和土地复垦计划。这个计划是将土地分割成片区,并将每个片区卖给高科技公司,这些公司将在这个地方为他们的商业运作建造办公室。然而,1997-98年国际货币基金组织(IMF)危机的爆发使该计划陷入停滞状态,由于企业拖欠了政府的土地收购款项,因此取消了他们的投资计划(Choi, 201688)。

  在国际货币基金组织危机之后,韩国中央政府更加急迫地寻找新的增长引擎,并计划引入FEZ以吸引外国直接投资,并将从以制造业为基础转变为以服务业为基础 (Segel, 2005;Shwayri, 2013)。考虑到地缘经济位置,在仁川城三个区域,即仁川,青萝城市塔和永宗岛仁川机场(2001)作为第一个FEZ。市政府认为松岛新城处于一个战略位置,所以要将其创建为一个东北亚商业中心。此后,由于该地区的土地已经被开垦,该市很快就开始寻找外国资本投资松岛新城开发项目。韩国中央政府特别支持引进香港外资的计划,因为增加国家外汇储备是克服国际货币基金组织危机的首要任务之一(Choi, 201698)。

  2.2私人部门的参与

  松岛新城开发项目确实是仁川市政府的一个宏伟计划。由于所有的财政资源都已经投入到整个松岛地区的大规模土地复垦中了,城市住房部门没有资本和片区项目开发经验。因此,政府决定通过土地出售将整个项目承包给私营部门。通过提供一个经济刺激方案,其中包括廉价的土地、改善交通和实行非税收优惠,政府希望私营部门主导全面的开发活动,包括土地和房地产开发,依照经批准的总体规划,进行股票和债券的融资和设计营销办公室空间。该项目试图为跨国公司的经营和外国居民的生活提供良好的商业环境。因此,韩国政府任命美国开发人员通过国际视角创建一个国际商务区,提高对外国资本的吸引力,并且与一个大型的国内建筑公司合作,在项目融资上提供信贷支持。

  在选择私人合作伙伴时,市政府任命了一名韩裔美国人来接洽美国开发商。在这些开发商当中,盖尔国际(Gale International)看到了这个项目的潜力,它是韩国政府全力投入的国家项目(Segel, 2005)。因此,在2001年初,Gale International决定与一家韩国公司合作,并提议在1500英亩的填海土地上进行开发(Choi, 2016109)。当政府与国内建筑公司接洽时,许多公司仍在为应对国际货币基金组织危机而苦苦挣扎,并认为该项目风险太大。POSCO E&C当时是一家相对年轻的公司(成立于1994年),但他们决定承担这个项目。为了在发展行业中寻找增长机会,它希望在项目的开发过程(Lee &Oh, 2008)中获得大量的建筑工程。

  2001年7月,仁川市政府为松岛新城发展签署了一份谅解备忘录。2002年3月,盖尔国际(70.1%股份)和浦项制铁(29.9%股份)联合成立了一个名为新松岛国际城市发展的伙伴关系组织(对内),在同一天和城市签署了土地供应协议(LSA)。LSA界定了土地价格及其供应计划、发展计划以及公共和私营部门的角色和责任(Incheon Metropolitan City and NSIC LLC, 2002)。公共和私营部门的主要期望、义务和任务总结在表1中。

  虽然该项目被外包给了一名私人开发商,但韩国政府的不同层级都参与了松岛新城项目的整个开发过程,即中央政府、仁川市政府等。中央政府负责立法并指定联邦政府为该地区提供7个有竞争力的税收优惠政策(国家和地方税收豁免),8个批准总体计划,并监督和检查IFEZA的项目运作。仁川市政府与私人发展商签订合同,负责提供土地,改善工地的可及性(地铁线路的扩建和连接工地到仁川国际机场的仁川大桥的建设),并提供公立学校等公共设施。IFEZA成立于2003年,作为仁川市政府下属的一个组织被认为是市政府的代理人。它与私人开发商进行了谈判,批准了实施计划,并监督了私人开发商的合同遵守情况。IFEZA要求私人开发商提交一份关于发展进程和外国直接投资吸引力的季度报告。私人开发商的职责包括获取土地、编制总体规划和实施计划、获得政府批准和许可、确保融资顺利进行、建设和吸引企业和居民。市政府(GIK, 2015)也征用了会展中心和占地100英亩的中央公园等公共设施。

表1 公共和私营部门的关键期望,义务和任务

  2.3松岛新城的形成

  从零开始创建一个全新的城市是一个巨大的挑战,因为新城需要适应多种用途,同时在经济上也必须是可持续发展的。考虑到该项目的规模,私人开发商的发展战略是根据市政府的土地所有权转让,将其分拆成5个离散的、按顺序排列的地块。为了加快开发进度,开发商首先获得了地块1的实施方案的批准,其余地块2至5陆续获批。开发商的目标是提供一种高质量的城市生活环境,满足所有支持居住和工作的主要功能(Segel, 2005)。特别值得一提的是,为了吸引跨国公司搬迁到松岛新城,“生活质量(QOL)”项目被提了出来,包括艺术中心、高尔夫球场、中央公园等(Gale International &KPF,2008)。此外,政府以创造和宣传城市作为一个生态友好的环境作为主题,吸引了许多国际上关注(Alusi et al., 2011; Mullins &Shwayri, 2016;Shwayri, 2013)。

  该项目的融资方案是围绕三种方法进行的。一,来自开发商的股权注资约为2000万美元 (Huh, 2016)。二、住宅和办公电话的预售收入,以及向第三方出售土地的交易,或通过一种特殊目的载体,由开发商与另一投资者建立合伙关系。三、项目融资的前期开发成本,包括土地征用和土地改良。也就是说,为了促进商业项目的建设,住宅和办公单位预售的利润被重新投资,用于建设一些选定的办公楼、酒店和零售场所 (GIK, 2015; NSIC, 2015)。

  2003年8月,在签署了LSA和获得了中央政府指定的区域后,私人开发商成功地融资了9000万美元,并于2003年10月获得了地块1,该区域于2005年3月进行动工;。2005年5月,1596个住宅单位和1058个办公单位在松岛新城进行预售 (NSIC,2015)。这次预售取得了巨大的成功,并在接下来的一个月成功地获得了15亿美元的主要融资。然而,媒体也证实了一点,因为开发商似乎是在追求住宅物业的暴利,而拖延办公和零售的发展。因此,在2005年底,作为实施方案2至5的实施计划审批的条件,市政府在LSA规定的初始义务上附加了一个附加约束,以平衡住宅和商业发展计划(GIK,2015)。2006年和2007年,在国际学校、东北亚贸易大厦、高尔夫球场、商务酒店等重点项目建设中,开发商获得了27亿美元的再融资。

  2007年和2008年,随着政策和市场的变化,松岛新城发展形势开始变得糟糕。由于重新引入预售楼价上限制度(2007-2010),对新屋销售进行限价,住宅物业的现金流受到不利影响。此外,2008年全球金融危机的爆发,导致购房者和金融投资者在投资决策时犹豫不决。因此,由于住宅项目产生的收入不足,无法吸引到写字楼的开发和购买的资金投入,开发商难以推进项目的推进。由于计划进度落后,外国直接投资项目表现不佳,韩国政府对开发商表示失望。然而,在同样的情况下,开发商也对政府对该项目的被动支持表示失望。争论的焦点是,尽管在项目开始的时候,前总统Moo Hyun Roh承诺韩国政府将尽一切可能使松岛新城取得成功(Lee, 2005),但由于政府的政策转向平衡整个国家的发展(Kim M),政治上对这个项目的关注减弱了 (Kim M.G, 2007)。在Shin、Park和Sonn(2015)进行的采访中,这位私人发展商批评了“公司税(22%)远高于香港(17%)和新加坡(18%)”,这削弱了该地区的竞争力和吸引力。此外,控制着韩国首都地区城市增长的《资本调整规划法案》(Capital Readjustment Act, 1982)阻碍了国内大型企业投资和进入松岛。因此,由于长期的市场衰退以及项目财务可行性的威胁(GIK, 2015),私人开发商一再要求修改总体计划和实施计划。

  2010年,韩国中央政府指示仁川市从私人开发商NSIC那里购买一些区块以加速开发,并在不遵守合同义务的情况下对其处以罚金。仁川市政府与NSIC达成协议,让该市可以直接购买7块土地,或者让第三方开发并派遣两名来自IFEZA的人到私人开发商的办公室监督开发活动、促进谈判。此外,该协议还包括对推迟发展计划的财政处罚,然而在吸引外国直接投资方面表现不佳(Shin, 2010)。2011年,中央政府还修改了与FEZ相关的法律,取消了开发商的开发权,不得有任何理由推迟项目 (National Law Information Center,2016)。与此同时,市政府完成了2009年10月完成仁川地铁扩建工程的计划。在2009年至2015年期间,松岛新城重点项目建设完成,租户开始进入办公和零售场所。值得注意的是,这其中包括了松岛会议(会议中心)、中央公园、查德威克国际学校,以及杰克·尼克劳斯高尔夫俱乐部(韩国)。此外,国际机构在松岛新城设立了办事处,包括绿色气候基金、世界银行、联合国可持续发展办公室以及思科、浦项制铁和大宇国际等国内外公司。该地区也开设了零售项目(NSIC, 2015)。截止到2015年第三季度,距建设开始约10年,松岛新城已经完成了一半。尽管建设似乎一帆风顺,但实际上仍有超过一半的办公空间等待着租户。最初计划在2014年完工,开发商现在预计开发将在2022年完成(GIK,2015)。

  三、松岛新城案例中公私合作的好处与挑战

  在松岛新城,公共和私营部门之间的讨价还价是相当明显的。一方面,为了公共利益,市政府以低廉的价格提供土地,因此项目的前期成本降低了,而私人开发商也可以将可用资金投入到建筑建设中。该城市还提供了更好的场地、基础设施需求和政府设施。在中央政府层面,公共部门指定该地区为联邦政府,并提供税收优惠政策,以便开发商更好地吸引外国企业和投资。另一方面,作为交换,私营合作伙伴必须提供一个国际商业区,吸引跨国公司和居民以及外国直接投资。他们还被要求对一些公共设施作出贡献,这些设施将由仁川市拥有。

  3.1公共利益和挑战

  公共部门参与城市发展项目中的私营部门的主要动机是利用其投资能力。在松岛新城案例中,仁川市政府所预期的是一名财力雄厚的开发商,或许就像金丝雀码头项目的Olympia & York那样,为建设建筑提供大量资金和吸引大量外资。然而,我们所看到的是,它的私人合作伙伴对其350亿美元项目的注资不超过了0.1%,在吸引外部资本方面也表现不佳。由于没有大量的股权资本,开发商严重依赖于韩国的预售系统,这使得该项目在市场周期的起伏中处于更脆弱的位置。在下跌的市场周期中,由于住宅物业的资金不足,发展计划被进一步推迟。到2010年,这一延迟导致韩国政府不得不采取行动,通过购买后几块土地来加速发展(Shin, 2010)。

  除了利用私人资本外,公共部门还期望从私营部门的市场知识和经验的投入中获益,从而使公共目标能够更有效率和更有效地实现。在松岛新城案例中,韩国政府预计美国开发商将创造一个高质量的环境,以更好地满足国际企业和居民的需求。该项目吸引了学术界和业内人士的广泛关注,其引人注目的项目和倡议使该城市变得更加智能和环保。来自IFEZA(2015)的受访者指出,这种发展不可能由韩国政府独自完成。然而,韩国政府对该项目的期望和目前的进展仍有很大的差距。该项目仍有一半是空置的,开发商正在努力吸引外国直接投资,但收效甚微(NSIC, 2015)。公共部门和私人部门之间似乎存在着紧张关系,因为在吸引企业和投资方面表现不佳无法确定是因为公共政策或开发商的营销能力问题。

  尽管公私伙伴关系有其好处,但在项目外包时监控私营部门是一项很大的挑战。在松岛新城案例中,我们看到中央和市政府两级政府都在监测项目的发展活动,并在项目进展时对开发人员施加额外的约束和义务。例如,市政府利用它的权力提供公共审批和许可来规范住宅和商业地产的发展计划。中央政府还对项目的运作进行了监控,并指示仁川市政府采取具体行动确保私人开发商的合同合规。它还修改了与FEZ相关的法律,因此当项目被无理拖延时,开发商的开发权可以被取消。中央政府和市政府采取的行动对项目施加了较大程度的控制,对最初的协议进行了修订。

  3.2私人利益与挑战

  对于私营部门来说,建立公私伙伴关系的主要动机是寻找发展机会和降低项目的不确定性。就松岛新城而言,尽管其规模大、项目周期长,以及从头开始建设的存在巨大风险,但是因为1500英亩的低廉的土地供应吸引了私人合作伙伴的高度兴趣。 一方面,对于任何开发商来说,一片干净整洁的大规模土地即使存在巨大的风险,也是一个难得的发展机会; 另一方面,其低廉的价格为开发商提供了巨大的潜在投资回报。 事实上,低廉的土地是激励私营部门承担该项目的极其有力的工具。然而,松岛新城项目效果不太明显的原因是政府相关支持的减少。当开发商,特别是Gale International决定进行这个项目时,就是基于韩国政府完全支持该项目而产生的信心。然而,我们看到的是IFEZA利用其提供公共批准和许可的权力来管理和控制开发者的活动。此外,我们发现中央政府提供的税收优惠措施未能吸引外国投资者和租户,还制定了限制大型国内公司投资的资本地区法规。尽管市政府和开发商付出了努力,但他们未能让中央政府采取更积极的行动来支持FEZ项目。总之,尽管公共部门的土地供应确实提供了一个巨大的发展机会,但公共部门和私人部门之间可能认为理所当然的政府支持其实并不是那么容易得到的。

  当一个大型项目通过合同外包进行时,私营部门也面临着一些巨大的挑战。一个主要挑战是私人开发商在最坏的情况下需要独自承担财务负担。在松岛新城项目中,由于其密集的资本需求和开发周期长,导致项目存在巨大的风险和不确定性。尤其是在过去十年中,公共政策,房地产市场以及政治利益等方面不断变化,对项目的现金流量产生了重要的影响。值得注意的是,这些变化包括新房销售的价格上限,2008年出乎意料的全球经济动荡,使该项目的政治利益受到削弱,以及城市政府给发展商带来进一步负担的额外限制和期望。在政治方面,监管和经济环境发生如此不利变化以及成本增加的情况下,私人开发商面临着财务困难,没有足够的现金流来推动项目前进(Kim B.S., 2010; Park, 2011)。

  在长期发展过程中的这种变化需要持续的再谈判和合同调整,因此,合同外包的另一个主要挑战是公共部门严格的项目管理强调合同合规性和变革的稳定性。在松岛新城项目中,我们目睹了韩国政府非常坚定地要求私人开发商履行预先约定的合同义务。例如,开发商不断要求修改已批准的总体规划和实施计划,以弥补长期市场衰退导致的利润损失和吸引办公室租户的困难。尽管私人开发商最关心的是该项目的财务可行性,但该市政府的却重点关注私人开发商是否履行了一系列合同义务(GIK,2015)。事实上,当所有金融风险转移给私人开发商时,公共部门似乎不愿意灵活地改变这种计划。该项目一开始就具有政治野心,但在选举周期后,我们看到了公共部门更严格的项目管理。

  合同外包的委托代理等级关系也是私营部门的另一个挑战。当项目外包时,韩国政府以非常有吸引力的价格授予了私人开发商1500英亩土地的开发权。当时没有其他候选人愿意承担这样一个高风险的开发项目,NSIC私人开发商被置于比韩国政府更弱的位置。尽管政府没有分担项目的财务风险,但政府保留了实质性的控制权,对项目有更多的发言权。它放置了额外的限制和处罚,政府后来从开发商手中购回了一些片区,并提出了额外的要求。由于等级关系,公共主体和私人代理之间的谈判似乎并不平衡。也就是说,从私人方面来看,私营部门主导的发展并不能保证企业家的自由,也不像预期的那样容易调动市场创造力。

  四、结论

  在对松岛新城项目进行全面审查后,现在转向我们的研究问题。公私合作伙伴关系在实践中的优点是否符合理论假设?合同外包对公共和私营部门的挑战谁更为明显?韩国政府和商业关系的特点如何影响这些利益和挑战?

  首先,松岛新城项目表明,公私合作伙伴关系的好处实际上通常偏离理论假设,除了为私营部门提供发展机会之外。更具体地说,从公开的数据看,私营部门对项目出资比预期要小得多,而且其市场专业知识并不能保证项目成功。目前,该项目进度落后,外国直接投资吸引力与韩国政府预期相比偏低。而且,尽管合作伙伴提供了广阔的发展机会,但并没有减少项目在获得政府支持方面的不确定性。这种在公私合作伙伴关系中可能被认为是理所当然的支持却并不是那么容易得到的。事实上,韩国政府利用其提供公众批准的权力来规范和控制开发商的开发活动,并且随着政治优势的变化,其支持该项目的承诺未能实现。

  其次,这些理论假设表明的更多是松岛新城项目公私合作项目的挑战对公共部门来说不太明显,但对私营部门更为明显。对于公共部门来说,虽然合同外包的一个主要挑战是对其私人合作伙伴的适当监控,但韩国政府可以利用其管理工具来确保公共利益并确保合作伙伴遵守合同。另一方面,由于政治,监管和经济变化以及项目的巨大规模,私营部门面临着较大的财务风险。例如,新房销售价格上限政策的变化影响了整个项目形式,在这种形式下,私人开发商不得不忍受项目现金流量的减少的后果。此外,松岛新城的案例显示了公共部门强调合同合规性和变革僵化的挑战。公共部门更倾向于承担私营部门合同履约的监督作用,而不是制定促进改变发展的计划和方案。公私委托与代理人之间的等级关系使得韩国政府和私人开发商更难以平等谈判,给项目带来更大的挑战。

  最后,韩国政府与商业部门之间存在的强大等级关系成为实现公私合作伙伴关系中私营部门利益的障碍。虽然该项目是私营部门主导的发展项目,但韩国政府保留了基于它提供的激励措施,即开发权和廉价土地。因此,与减少来自与公共部门合作的项目不确定性的期望相反,合作关系并不能保证获得行政审批或得到政府支持。这种强有力的控制可能是来自于韩国在城市发展中的历史传统,即大型城市项目需要由公共部门控制,而私营部门是公共部门计划的执行者,同时从中获得激励。因此,尽管该项目的初始合同安排是由私营部门主导的开发项目,但该项目仍受到韩国政府的很大控制。

  无论是合资企业还是合同外包都更适合大型项目的观点仍然有待商榷。不过,松岛新城的发展经验提供了一些洞察公私合作伙伴关系的见解,这在片区开发项目中更为明显。其一,由于项目持续时间长,通常长达20年以上,项目成功的关键在于随时应对市场、监管和政治变化等。但是,角色的分离和对私营部门的风险转移阻碍了公共部门对这种变化的灵活应对。 二,考虑到政治和公众对于大型项目的重视,私人部门与公共部门的伙伴关系可能不会保证减少项目的不确定性。公共部门强调以合同为中心的项目管理,由于政治优先性的变化,导致项目可能不存在政治目的。三,鉴于发展规模大,项目的风险和不确定性可能带来严重的财务后果,对于私人开发人员来说单独处理是困难的。正如Fainstein(2001)在介绍金丝雀码头项目时所说,“只有在最偶然的情况下,一个开发商才能开展这样的一个项目”。

  该项目引发了不同的观点。 一些人对私人开发商如何设法融资和创造这样一个具有国际品质的大城市印象深刻,而有些人对他们期望的国际商业区的进步和缺乏活力感到失望。松岛新城仍在发展之中,可能现在确定其成功还为时过早。然而,松岛新城吸引外资和投资以及实现“东北亚的商业中心”的城市的定位的挑战仍有待解决。

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