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从政府债务管控角度看PPP项目的前期工作

发布日期:2018-04-09    来源: PPP知乎
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  近期,笔者接触了多个政府发起的PPP项目,发现对于项目前期工作的认识不到位,部分项目的规划、论证、相关评价工作未落实,有的项目立项工作还有待完善,这将给项目推进带来一定的隐患。而在PPP模式下,相关政策文件指向由社会资本(或设立的项目公司)承担设计、建设等工作,不少地方政府认为项目的相关前期工作应由社会资本(或设立的项目公司)承担或予以完善。导致在实务中出现模糊地带,对于前期工作包含的事项、前期工作的深入细致程度、相关责任主体没有统一标准,因此,有必要对PPP项目的前期工作进行梳理,仅供参考。

  一PPP项目前期工作和政府债务管理息息相关

  最近一段时间,财政部紧锣密鼓出台了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预[2018]34号),该文件指出,要树立正确的政绩观、必须遵循举债和偿还能力匹配的经济规律、支持补齐民生领域短板、硬化预算约束。出台了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金[2018]23号),该文件指出国有金融企业不得违规向地方政府或向项目提供融资。这两个文件,从不同的角度指向债务管理和债务控制,那么,债务管理与我们今天所讨论的PPP项目前期工作有关系吗?简要分析如下:


  通过以上分析,我们可以发现,基于PPP项目视角,债务问题产生的根源就是项目建设,换言之,不进行PPP项目建设,就不会产生相应的政府债务,债务规模则与建设内容、建设规模、建设节奏等相关。债务可以通过建设项目统筹规划来得到优化和控制,如果我们要达到债务控制的目标,必须在先进行安排,即通过把握“建与不建、怎么建”来实现债务控制。而有些项目必须建设推进,就必然产生支出责任(使用者付费占比较小,暂不考虑),有些项目建设与否主要由人来决定,支出责任可以控制,总结起来就是,必须建设的民生项目一个都不能少,可有可无的项目绝不超前建设或超范围建设,前期工作必须要扎实,合理规划和循序渐进是关键。

  债务控制和债务优化是目的,但不是途径,要想控制债务,就必须对债务产生的原因和影响债务规模的要素进行甄别和管理,具体到每个项目,这个甄别和管理的过程,就是项目的规划与论证,是项目前期工作的重要组成部分。因此,PPP项目前期工作和政府债务管理息息相关。

  二对于拟采取PPP模式实施的项目,前期工作包括什么?

  对于前期工作,目前没有法律、法规进行明确界定和解释,笔者认为前期工作是指PPP模式实施前所应当完成的或者在项目识别阶段需要同步进行的工作,对于拟采取PPP模式实施的新建、存量改扩建项目,前期工作包括的内容多且较为复杂,为了更好的说明,暂以新建项目来列举说明,仅作为一般参考,而非绝对。

  1规划层面

  PPP项目与各种规划衔接,在财政部、发改委的文件中均有提及,主要包括《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目;《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》规定要重视发挥发展规划、投资政策的战略引领与统筹协调作用,按照国民经济和社会发展总体规划、区域规划、专项规划及相关政策,依据传统基础设施领域的建设目标、重点任务、实施步骤等,明确推广应用PPP模式的统一部署及具体要求等。实务中,一般包括如下几个层面。

  (1)城市总体规划

  城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点,统筹兼顾、综合部署,为确定城市的规模和发展方向,实现城市的经济和社会发展目标,合理利用城市土地,协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段,也是城市建设和管理的依据,一般简称为“总规”。

  (2)分区规划

  分区规划是指在城市总体规划的基础上,对局部地区的土地利用、人口分布、公共设施、城市基础设施的配置等方面所作的进一步安排。在城市总体规划完成后,大、中城市可根据需要编制分区规划,分区规划宜在市区范围内同步开展,各分区在编制过程中应及时综合协调。

  (3)专项规划

  专项规划是针对国民经济和社会发展的重点领域和薄弱环节、关系全局的重大问题编制的规划。是总体规划的若干主要方面、重点领域的展开、深化和具体化,必须符合总体规划的总体要求,并与总体规划相衔接。

  (4)土地利用总体规划

  土地利用总体规划是在一定区域内,根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件,对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局,是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划是指在各级行政区域内,根据土地资源特点和社会经济发展要求,对今后一段时期内(通常为15年)土地利用的总安排。

  (5)控制性详细规划

  控制性详细规划是指以城市总体规划或分区规划为依据,确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求,一般简称为“控规”。

  (6)修建性详细规划

  修建性详细规划是指以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据,制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计,是城市详细规划的一种,一般简称为“修规”。通常有了总规、控规与修规之后,项目单位才能根据这些规划指标进一步设计项目。

  在这些规划中,如果要发起PPP模式,在项目识别阶段并非所有的规划都是必须,从各部委基于不同视角的规定来看,一般的项目与总规、区规、专项规划衔接或做出相应安排即符合规定,对于其他规划、设计,可以适时推进。而对于示范项目,还要求符合土地利用总体规划和年度计划,并依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件。对于规划工作的具体承担,因为规划的目的是控制和指引,故一般都是由政府相关部门编制或者委托第三方编制,实务中对于修建性详细规划,可由潜在社会资本依据控制性详细规划及建设主管部门(城乡规划主管部门)提出的规划条件,委托城市规划编制单位编制。

  2立项层面

  立项程序指确定某个项目确定由哪个单位负责,并进行项目的初步分析,通常立项阶段要求项目单位应编制项目建议书或者编制可行性研究报告,对项目建设的必要性、主要建设内容、拟建地点、拟建规模、投资匡算、资金筹措以及社会效益和经济效益等进行初步分析。

  (1)项目建议书

  根据《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的规定,社会资本应以项目建议书的方式向财政部门(政府和社会资本合作中心)推荐潜在政府和社会资本合作项目。因此,对于社会资本发起的项目,采取项目建议书的形式发起。

  (2)可行性研究报告

  根据《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的规定,对于列入年度开发计划的项目,项目发起方应按财政部门(政府和社会资本合作中心)的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案。

  3评价工作及批复

  对于拟采取PPP模式运作的项目,评价工作多种多样,目前一般以传统建设项目的相关评价工作为基础,再根据项目特点进行补充或完善,笔者以自身的项目经验总结如下。

  (1)环境影响评价及审批文件

  关于环境影响评价,在新的《环境影响评价法》出台之时(2016年7月),有部分媒体在报道时未准确把握法律条文,以“备案”代替“审批”来一言概之。而实际情况是“建设项目的环境影响报告书、报告表,由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批,国家对环境影响登记表实行备案管理”,对于环境影响很小、不需要进行环境影响评价的,应当填报环境影响登记表,其他情况仍需要进行全面评价、进行分析或者专项评价。

  (2)节能评估及审查意见

  固定资产投资项目节能评估文件及其审查意见、节能登记表及其登记备案意见,作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件以及项目设计、施工和竣工验收的重要依据。年综合能源消费量3000吨标准煤以上(含3000吨标准煤,电力折算系数按当量值,下同),或年电力消费量500万千瓦时以上,或年石油消费量1000吨以上,或年天然气消费量100万立方米以上的固定资产投资项目,应单独编制节能评估报告书。

  (3)社会稳定性评价及审查意见

  根据《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》的规定“项目单位在组织开展重大项目前期工作时,应当对社会稳定风险进行调查分析,征询相关群众意见,查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度,提出防范和化解风险的方案措施,提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议,社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章”,虽然并不是所有的固定资产投资项目都需要进行社会稳定风险评估,但笔者目前所接触的项目,真正进行了该项评估或评价工作的,并不多。

  (4)经济技术论证及现场调研报告

  在传统政府投资项目或者企业自主经营投资项目中,并没有经济技术论证和现场调研的规定。但在PPP项目中,项目投资额一般都比较大、一般都关系到重大民生领域,谨慎有利于项目推进,目前PPP项目的落地率并不高,其中一个原因就是前期工作粗糙。磨刀不误砍柴,经济技术论证和现场调研有其合理性。另外,对于PPP项目的风险分配,财政部113号文规定“原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担”,因此,如果经济技术指标未充分论证,可能导致政府支出责任增大或固化。

  (5)法律分析论证

  在依法治国方针稳步推进的大背景下,笔者认为进行项目的法律分析论证有其现实意义和长远价值,对于PPP项目而言,其涉及《合同法》、《行政法》、《土地管理法》等多个部门法,涉及的法规和规章更多,需要专业律师来进行法律分析论证并出具《法律意见书》,法律分析论证应该围绕项目是否与规划相衔接、项目建设的必要性与法律上的可行性、项目是否适宜采取PPP模式实施、该项目的需求是否长期稳定、是否符合产业政策、土地使用是否符合规定、项目是否存在社会稳定性风险、项目前期工作是否完备、程序是否恰当等。

  对于以上几项评价工作,环评、节能评估,可与立项工作责任主体保持一致,而对于稳定性评估、法律分析论证,笔者建议由政府方委托,对于经济技术论证及现场调研报告,可根据项目实际情况由政府方或者潜在社会资本委托。

  4用地相关手续

  目前对于PPP项目的土地利用,问题是比较多的,主要表现在土地利用方式不明确;不同使用方式的界限较为模糊;土地获得和项目建设无法完全统一;在房产证和国土证统一为不动产权证的改革下,资产归属和产权登记存在瑕疵;对于资产的税收处理问题等,这些问题亟待解决。本文主要讨论没有争议的用地相关问题,从前期工作的视角,主要包括。

  (1)土地利用年度计划

  土地利用年度计划是根据土地利用总体规划和国民经济发展计划,对年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量等的具体安排。它是实施土地利用总体规划的主要措施,是当年农用地转用审批、建设项目立项审查和用地审批、土地开发和土地管理的依据。

  (2)建设项目选址意见书

  对于以划拨方式提供国有土地使用权的项目,需要进行项目选址审查,目前有很多PPP项目以划拨方式供地,那么就会涉及到建设用地选址的问题,需要注意的是,该意见书由城乡规划主管部门做出。

  (3)用地预审

  建设项目用地预审,是指国土资源主管部门在建设项目审批、核准、备案阶段,依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。

  对于用地问题,考虑到目前我国的土地利用总体格局,建议由政府方负责,相关费用可进入项目成本。

  5工程建设相关

  对于工程建设相关手续,一般认为应由社会资本或其设立的项目公司办理,但对于改扩建项目或委托运营的项目,可能会涉及存量资产的三证,即建设工程用地规划许可、建设工程规划许可、建设工程施工许可。另外,对于新建和改扩建项目,这三证是不是只能由社会资本或项目公司去办理,笔者认为需根据具体项目、运作模式、政府的态度等综合考虑。

  6物有所值评价和财政承受能力论证

  对于物有所值评价报告和财政承受能力论证报告,本来应是没有争议的,但在实务中却出现了务虚和泛化,进而导致走程序和形式主义问题,在本次项目清理和示范项目评审中,均可见其端倪。

  三实务中,PPP项目前期工作存在的一些问题

  基于PPP模式所包含法律、法规、规章、规范性文件、政策的综合与复杂性,导致很多问题尚无统一标准,有的项目确实是因为不懂而未能规范操作,但有的项目却在“乱中生智”,笔者所经历的项目就存在如下一些问题,实务中的问题远不止于此。

  1对于规划层面

  规划不完善或者规划与项目建设衔接不到位,有些项目的土地利用不符合规划要求,有的项目建设的必要性和可行性论证不充分,表现为急功近利和“拍脑袋”。

  2立项层面

  笔者曾多次遇到以融资或资金申请所使用的可研报告,直接作为PPP模式推进的相关材料,里面的问题非常多,表现为建设内容与建设规模和实际不相符、建设总投资匡算很粗糙(比如没有建设期贷款利息)、没有替代比选方案,可研报告编制的深度与精细度亟待提高。

  3评价工作及批复方面

  表现为技术路线未充分论证,比如污水处理项目未考虑底泥池满后的储运场所,环境治理项目未考虑清淤填埋场所;对于使用者付费项目未进行市场调查,财务测算比较粗糙;项目未进行稳定性风险评估并提出应对解决方案,进而导致项目开工或建设受阻;公立医疗PPP项目未充分考虑员工问题等。

  4用地问题

  表现为土地利用不符合土地利用总体规划和用地指标控制;所采取的用地方式不符合项目实际情况(比如土地出租未考虑项目合作期限、可以划拨土地而采取出让方式等);用地成本分析不准确;土地征拆工作的复杂难易程度及进度未合理论证分析等。

  作为一名致力于PPP领域的法律工作者,笔者之所以写这篇文章,是希望对于PPP项目的前期工作,引起政府有关方面、理论界和实务界的重视,正所谓根基不稳,地动山摇,几十年的合作期,百年之大计,任何一个闪失都可能导致项目陷入纠纷,这就与PPP模式推广的初衷背道而驰。正所谓不忘初心,打好基础,牢记使命,吾辈与君共勉。

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