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如何给出PPP的正面清单

发布日期:2018-04-10    来源:中国经济时报
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   最近一个时期以来,关于PPP出台了一系列规范性文件,并有不少地方给出了PPP的负面清单,其目的是为了更好地、更规范地促进PPP健康发展。由于PPP多样性和复杂性的特点,PPP会出现不少变通的形式,甚至会出现一些似是而非的模式,从字面上很难界定是不是属于PPP模式的一个具体形式,由此导致了一些假PPP(或叫不规范)的形式出现。记得笔者曾在一篇文章中提出过,规范PPP模式都是一样的,不规范的则有多种多样,如果仅仅从不规范来防范,就会出现今天避免这种不规范明天又出现另外的不规范形式,与其给出一个负面清单远不如给出一个正面清单,更为有效地提高PPP的健康发展。同样,由于PPP多样性和复杂性的特点,给出一个清晰的正面清单并不是一件容易的事情,本文将从探索的角度,试图给出一个PPP正面清单的方案。

   给出PPP的正面清单,首先要清楚PPP的基本概念,所谓PPP是指政府公共部门通过民营部门(或社会资本)或与民营部门一起来高效完成政府公共部门这一组织的目标,从而达到实现政府公共部门的职能。通过这一基本概念可以从以下几个方面来考虑PPP的正面清单。

   第一,关于项目的类型。PPP项目首先是为了实现政府公共部门的职能,基于这一点,PPP项目一定是政府公共领域的项目,并属于政府职责范围。

   第二,关于政府的合作伙伴。该项目是由社会资本来完成,从已有文件可以明确社会资本不仅仅指民营企业还包括中央企业、国有企业,以及如果政府平台企业进行企业改制同样可以认为是社会资本。

   第三,关于选择合作伙伴的流程。确保高效的一个有效方式是按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》执行相关流程。

   第四,关于PPP模式的形式。PPP模式中应当选择的形式有许多,为了规范应当按照国务院42号文件给出的四种方式,即BOT、TOT、ROT、BOO进行选择。对新建设项目可能采用BOT和BOO两种形式。对于BOO,由于资产最终不移交政府,须有一定条件约束,第二个O指运营,一方面运营权是由政府特许给社会资本方,同时有一定的期限限制。对已有项目也可采用种两形式TOT和ROT,TOT是指那些已经完成的项目,不需要社会资本再进行投资,直接就可以运营的项目所采用的方式;ROT是指那些已有项目,需要社会资本再投资才可以运营的项目所采用的方式。

   第五,关于项目的收益。由于PPP项目属于公共投资项目,一些项目可以向使用者收费,一些项目不能够向使用者收费。即使是可以向使用者收费的项目,由于属于公共项目,不可能按市场价格定价,所以,收费产生的收益未必都能满足投资者回报的要求,如果不能满足,政府还会给予相应的缺口补贴。对于完全由政府付费的项目,政府还要考虑政府的支付能力,当然这个支付同样包括政府在收费项目不足的补贴。当前文件规定政府支付责任不能超过一般公共预算支出的10%。

   第六,关于运营。运营内容往往理解为收费项目才有运营,而对于政府付费项目认为没有什么可运营的,只是简单的维护。大家看一看收费高速公路,除了收费之外,其运营也就是对公路的维护。对于政府付费的PPP项目,相当一部分运营内容主要是维护。也就是这个看似简单的维护,让原来的仅仅以融资为目的的项目融资工具转变成为以质量和效率为目的的管理模式。由于维护成本由社会资本来承担,成本高了导致投资者收益下降,降低维护成本成为社会资本一个重要目标,而降低成本的一个重要手段是提高项目建设质量,如果质量不高就会必然导致维护成本上升。

   第七,关于绩效。政府之所以采用PPP管理模式,而完全有别于项目融资的一个重要区别是,政府的目的不是为了简单完成项目建设的工程,而是在高质量完成项目工程基础上,还要让项目发挥出最大的作用。这也是政府考核项目绩效的重要目的,特别是政府按绩效付费的项目更是如此。如果没有建设一个行之有效绩效标准,可能会达不到PPP的目的,甚至会回到项目融资,从而导致政府债务。PPP的绩效不仅仅是指工程建设的绩效或运营维护的绩效,而是达到政府公共部门预先设定的职能目的的绩效。

   第八,关于标的。将收益率高作为标的带有明显的融资色彩,同时将运营部分和建设部分分别设立为两个标的,更显示了重建设收益而轻管理效率收益。一个可靠有效的做法是,首先要确定政府将这一项目采用PPP模式的目的何在,这一项目能够完成的公共部门职能目标是什么,这种目标越具体越好。基于这种清晰的职能目标下,我们可以将完成这一目标每年政府需要总的支出是多少作为标的,当然这个支出是在一个确定年限的基础上,这个支出不仅仅包含建设项目的投资,同时也包含项目的运营管理和维护所产生的费用。至于社会资本的收益率是由社会资本自身所决定的,如果效率高,其收益率就会高,如果效率低,其收益率就会低,和政府给予多少没有直接的关系。

   PPP项目多样性和复杂性决定了给出一个清晰边界并不容易,需要不断总结积累并不断完善,以上八个方面也是一个较粗略划分,仅供参考。除此之外,我们也应充分注意到,通过PPP模式有意套取银行资金之风险,因此,仅仅规范是不够的,还应当建立相应的风险防范措施,以促进PPP全面健康发展。

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