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PPP缘何“迫降”

发布日期:2018-04-25    来源:法治周末
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   自2013年年底全国财政工作会议提出要推动PPP以来,PPP的投资规模几乎每年都在翻倍增长。

   而这样的趋势被一纸文件“逆转”。2017年11月,财政部办公厅发布《关于规范政府与社会资本合作综合信息平台项目库管理的通知》(以下简称“92号文”),要求各地在2018年3月底之前完成对不符合规定的PPP项目集中清理。

   法治周末记者注意到,持续了4个月的PPP全面集中清理已经告一段落。各省纷纷上交清库处理结果,给不合规的PPP项目开出“禁令”。

   先是新疆准东经济开发区叫停了2016年、2017年政府投资类所有未开工及续建项目;随后,湖南也下发了“建议退库”类项目的通知;而江苏也已经停止无收益性质的增量PPP项目。

   未来还能不能用PPP模式?国资委主任肖亚庆在接受媒体采访时表示:“不是说不让做PPP项目,而是要清理PPP领域出现的各类不规范以及可能导致风险的问题,目的是让有能力、能做事的民营企业参与进来,不可一味地追求规模,更不能弄虚作假。”

   “自由翱翔”了4年的PPP极速“迫降”

   作为促进城镇化发展的重大改革举措,近年来,政府和社会资本合作机制(PPP)得到了各地方政府的极大关注。

   PPP模式,即用政府和社会资本方合作的方式,提供基础设施及公共服务。社会资本方承担设计、建设、运营等大部分工作,并通过“使用者付费”或“政府付费”的渠道,获得合理投资回报。

   从2014年开始,国务院、财政部、发改委接连发文倡导PPP模式。一时间,各地加紧推出PPP项目。媒体披露的数据显示,2015年初,全国入库的PPP项目总投资额已逾1万亿元,一年多后,2016年底,这个数据升至13.5万亿元,而到了2017年末,PPP项目总投资额已高达18.2万亿元。PPP一跃成为各地城市基础设施及公共服务领域的主导方式。

   有专家指出,PPP受热捧与地方政府面临的“缺钱”和“欠债”困局分不开。

   地方政府负债率高是个普遍事实。财政部统计数据显示,截止到2016年末,地方政府债务余额为15.32万亿元,地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%;2017年末,地方政府债务余额为16.47万亿元。

   而2014年,国务院43号文(《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》)和财政部新预算法的出台,又结束了地方政府靠组建城投公司进行举债的传统融资模式,致使新增基础建设资金来源匮乏。

   “对于地方政府来说,剩下的可融资渠道并不多。”济邦咨询董事长、国家发改委财政部PPP专家库双库专家张燎告诉法治周末记者,根据43号文和新预算法的相关规定,地方政府的融资手段只剩下发行地方债和PPP。这其中,地方债体量较少,常被地方政府用于置换以往欠下的存量债务。于是,PPP成为了新增基建资金的唯一的融资渠道。在政策利好推动下,各地方政府也纷纷敞开大门迎接PPP。

   然而,在PPP热潮之中,不合规的项目频出,风险隐现。清华大学PPP研究中心首席专家王守清曾在接受媒体采访时指出:“财政部规定地方每年用于支付和补贴PPP项目的支出不能超出一般公共预算支出的10%,但地方实际执行的时候却成了"一窝蜂",恨不得什么都做PPP。”

   “从2017年中旬开始,监管层已经注意到问题的严重性,开始密集出台政策。”张燎对记者说。

   2017年4月26日,财政部发布50号文(《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,禁止地方政府通过融资平台新增贷款,禁止假借PPP进行变相融资。一个月后,财政部再发87号文(《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》),明确禁止假借服务的名义违规融资。

   去年11月初,在上海举行的“2017第三届中国PPP融资论坛”上,财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌几乎通篇讲预防PPP领域风险和PPP项目规范运作。几天后,被业内称为“史上最严”PPP“禁令”的92号文正式发布,“自由翱翔”了4年的PPP急速“迫降”。

   第三方PPP行业大数据研究机构明树数据提供的相关数据显示,92号文发布之日至2018年4月23日,全国PPP综合信息平台退库项目共计2329项。PPP从热潮恢复冷静。

   记者注意到,2月6日,财政部PPP中心公布第四批PPP示范项目投资额,数据相较第三批项目下降35.2%。

   第三方咨询机构乱象丛生

   “监管加码,并不是禁止PPP,而是避免PPP被滥用。”万商天勤律师事务所城市基础设施法律服务团队主办律师祝诣茗认为,PPP被滥用的直接原因是PPP咨询机构的鱼龙混杂。规范PPP,首先要从清理鱼龙混杂的PPP咨询机构开始。

   对于地方政府来说,虽然PPP模式一直存在,但不少地方政府没有形成技术官员体系,对项目的具体操作缺乏经验,往往需要专业的咨询公司提供服务。但经历了一段时间的“野蛮生长”,PPP咨询行业盲目扩张,专业人才匮乏,甚至刚毕业的学生就主导上亿元的PPP项目,由于经验不足,导致某些PPP项目从一开始就不规范,后期更难以落地。

   “从被清退的PPP项目数量分布看,初始识别、准备阶段占比80%以上。”祝诣茗说。

   一位PPP咨询公司的负责人向记者表示,PPP领域的专业人才很匮乏,但某些机构竟然能在短期内从十几个人迅速扩张到四五百人。

   记者在网上搜索发现,某咨询公司向高校开展毕业论文PPP引导计划,写明“通过奖金鼓励毕业生研究、学习PPP,通过论文成果挑选优秀的毕业生招为实习生,老人带新人的方式,迅速扩充团队”。

   “一个双肩包,一个电脑,刚毕业的学生就开始要做几百个亿的项目。”E20研究院执行院长、国家发改委和财政部PPP“双库”专家薛涛曾直击咨询机构乱象。他指出,某些咨询机构人员,缺乏实际经验,甚至还没摸清行业、未读懂相关法律,不懂财务,竟然也开始做PPP咨询,项目质量难以保证。

   一位业内人士向记者透露,随着咨询行业逐渐进入到白热化阶段,很多地方的咨询机构纷纷投入大量资金维护商业关系,与各省签订战略合作,抢占市场。这些PPP咨询机构先拿来项目,再以20%的份额转售给正规咨询机构操作。因一些口碑较好的咨询机构,虽然有品牌效应,但是拿项目的能力较差,所以即使只有20%的份额也会去操作。

   “虽然还没有案件可以证明,PPP项目被清退是咨询机构造成的,但从地方PPP自查报告中可以看出,咨询机构的混乱给后期项目落地带来了很大的困扰。”祝诣茗说。

   例如,四川某县有两个入库项目,这两个项目均存在着支出责任不符合PPP要求的状况。按照PPP财政承受能力的相关要求,政府付费项目应该在整个生命周期中平滑支出,可采取等额本息、等额本金或公式法进行支出。但是两项目均在较短的周期内进行支出,未按照规定制定支出责任,后期难以整改的问题。

   另一个是湖南某地级市的案例,该市有5个PPP项目被退库。其中两个项目存在缺乏现金流,难以招商;两个项目由于投资巨大,基本没有运营收入,财政承受能力论证难以通过;1个项目选址偏僻,配套基础设施尤其是道路设施缺乏,而道路建设又涉及城市规划、土地报批等因素,因此很难与社会资本方达成合作意向,导致项目迟迟难以落地。

   祝诣茗分析指出,运营一个PPP项目,尤其是前期识别、准备阶段,应该充分论证项目前期立项的合法性。在正规PPP咨询机构的指导下,包括金额来源、是否可承受,土地来源、性质问题等需要做充分的论证,以保证在这些最基本的环节上不会出现重大问题。很显然,上述这些项目在合规方面并没有做到位。

   “实际上并不是政府非要通过行政手段叫停,很可能是这些PPP项目从一开始就不合规范,靠正常的运作根本运营不下去。”祝诣茗说。

   对于咨询机构的监管,近日,国家发改委下发《工程咨询行业管理办法》,要求工程咨询单位对咨询质量负总责,实行咨询成果质量终身负责制。

   “文件出台非常必要,咨询机构乱象已到了非急刹车不可的时候。”祝诣茗说。

   政府购买服务被套用

   记者注意到,相对识别、准备阶段,采购和执行阶段被清库的项目比较少。

   明树数据统计显示,被清库的项目中,进入到采购阶段的占比3.13%,执行阶段相对稍高,占比7.39%。

   “执行阶段被清库,一个重要原因是社会资本方采购阶段的不规范操作。”祝诣茗说。

   PPP项目采购阶段的一般流程是,政府方通过公开招标、竞争性磋商、单一来源采购等方式引入社会资本方,之后组建SPV公司(PPP项目公司)。由于PPP项目涉及融资、建设和运营等多个领域,且项目造价动辄上亿元,对社会资本的要求非常高。

   按照政府采购法等相关法律及招投标文件,中标人作为社会资本方负责PPP项目投融资、建设、运营及移交的整个生命周期,与政府方共担风险。

   “因此,被引入的社会资本方需要在资质、运营经验、业绩,尤其是现金流等方面非常有实力。”祝诣茗表示,在实际操作中,很多社会资本方缺乏资金。一些中标的社会资本方,在组建SPV公司时,为了解决项目的资金出资及融资问题,会先引入前期未作为投标联合体的财务投资人充当项目公司初始股东。

   “这事实上成了对政府采购结果的变更,致使采购阶段流于形式。”祝诣茗指出,由于不是项目中标成员,财务投资人一旦未经过相关程序审查被引入SPV公司,不用承担投资风险却能分得固定资本回报,这种不合规操作会给项目执行阶段带来风险。

   祝诣茗进一步补充说,如果是单纯因缺乏资金而引入财务投资人,有可能在后期补全相关审查程序,从而使项目继续运作。但一些建设工程项目利用政府购买服务的方式承揽政府付费的PPP项目,使得项目后期执行阶段问题更多、风险更大。

   公开资料显示,政府付费是我国PPP项目的一种回报机制,是PPP体系中的一个名词;而政府购买服务与PPP分属不同的领域,对其管理所依据的是财政部于2014年颁布的《政府购买服务管理办法(暂行)》。2015年以来,一些PPP项目套用政府购买服务模式,在很多建设工程领域得到应用。

   祝诣茗认为,

   政府购买服务被套用的主要原因在于,通过政府购买服务模式,不仅可以逃避“政府每年支持PPP项目的财力不得超过上年一般财政收入的10%”的限制、省去了PPP模式中的若干合规审查,且财务投资人无需参与后续项目运营。

   “但从项目后期来看,这种方式对于政府方还是社会资本方都是无益的。政府购买服务应该遵循"先有预算后有采购",但政府付费PPP项目由于时间期限长,必然会"先进行采购后列入预算",这违反了政府采购法和《政府购买服务管理办法》,社会资本方也可能承担因违法违规而导致的付费风险。”祝诣茗说。

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