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PPP清库结果公布 这并不是结束!

发布日期:2018-05-15    来源:证券时报
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   历时近半年的全国PPP项目库清理“风暴”结果已经公布,但这并不是结束。5月10日,记者获悉,今后清理入库不规范的PPP项目将会常态化。

   去年11月,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》、即92号文后,PPP项目集中清理工作在全国展开。

   2018年5月8日,财政部PPP中心公布了各地落实PPP项目库集中清理工作的情况。根据汇总情况,截至2018年4月23日,各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元;上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元;即退库与整改的PPP项目投资额共计4.9万亿元。

   财政部《关于规范政府和社会资本综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)(下称“92”号文)要求各地在2018年3月底前完成对不符合规定的PPP项目的集中清理工作。但4月前23天新增清库535个,规范运营、严查清库及整改仍在进行。

   另外,从大岳咨询公布数据显示,五一节前一周管理库和储备库退库规模合计约1.3万亿元,达到此前“92号文”公布以来累计退库规模的一半左右。

   在大岳咨询总经理金永祥看来,随着PPP项目库清理的结束,PPP最困难的时期已经过去,最近一段时间,地方政府对PPP已经重新做准备,下一阶段的PPP与之前几年推动的PPP会有本质的区别。2014年以来的PPP都是量的增长,现在财政部等部门通过一系列文件提出PPP项目规范操作的边界条件。

   尽管未来PPP的要求越来越高越来越规范,金永祥认为以后PPP的机会很多:一是项目融资的PPP项目,即不依靠地方政府担保的PPP项目会成为一个趋势,另外一个就是有收益的项目,对地方财政的压力比较小,所以未来会有大的发展。

   对于PPP的未来,一位业内人士告诉记者,PPP项目库清理常态化有利于PPP的规范发展,之前几年爆发式增长已经不太可能。未来是追求项目质量的阶段,支持的重点是更加接近落地的项目,这样更有利于PPP在中国的健康发展。

   1.8万亿不合规项目被清理

   财政部92号文明确3种项目不得入库:不属于公共服务领域,政府不负有提供义务等不适宜采用PPP模式实施的;新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续等前期准备工作不到位的;项目建设成本不参与绩效考核等未建立按效付费机制的。同时规定5种项目应予清理:未按规定开展“两个论证”(物有所值论证和财政承受能力论证)的;入库之日起一年内无任何实质性进展等不宜继续采用PPP模式实施的;未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方等不符合规范运作要求的;政府向社会资本承诺固定收益回报等构成违法违规举债担保的;未及时充分披露项目实施方案等未按规定进行信息公开的。

   92号文提出,各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作,并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。对于逾期未完成清理工作的地区,由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的,将暂停该地区新项目入库直至整改完成。

   财政部PPP中心数据显示,此次在管理库退库与整改、储备清单退出的项目中,不宜采用PPP模式的397个;前期准备不到位的506个;未按规定开展“两个论证”的217个;不再继续采用PPP模式实施的1120个;不符合规范运作要求的277个;涉嫌违法违规举债担保的14个;未按规定进行信息公开的488个;由于其他原因被清退或整改的1354个。

   从行业来看,财政部PPP中心公布的数据表明,退库项目中,市政工程、交通运输、城镇综合开发项目数居前三位,合计占退库项目总数的51.9%、占退库项目总投资额的63.8%。交通运输的退库项目单位体量最大,单个项目平均投资额达23亿元。整改项目中,市政工程、交通运输、生态建设和环境保护项目数居前三位,合计占整改项目总数的57.3%;交通运输、市政工程、城镇综合开发投资额位列前三,合计占整改项目投资额的70.6%。交通运输行业管理库整改项目单位体量最大,单个项目平均投资额达36亿元。

   E20研究院执行院长薛涛告诉记者,此次财政对PPP项目清理情况的汇总,对项目被清理和整改的原因以及行业领域的分布比例有了统一的认识。薛涛研究环保领域的PPP情况,从此次财政部PPP中心公布的退库项目来看,生态建设和环境保护项目在退库中占为第五大类,整改项目中为第三大类。

   监管趋严致项目库存结构化

   92号文之后,各界对PPP动向有不同的解读,E20环境平台执行合伙人、国家发改委、财政部PPP双库定向邀请专家薛涛认为,规范本身意味着回归PPP的初心,是回归提高公共服务供给质量和供给效率的本源。之前所批评的PPP“短期工程化、融资债务化、边界模糊化”等三化风险也被高度关注,这也是92号文PPP规范的重点。

   赵伟认为,PPP监管趋严的目的并不是为了禁止PPP的发展,是为了引导PPP在合理、合规的范围内良性、健康地发展。

   一方面,监管趋严背景下,PPP入库总量上减量减速。4月PPP入库总数量为13151个,总投资额为17.55万亿元,分别较2月下降819个和8993亿元;从管理库看,4月PPP项目数量7263个,总投资额为11.32万亿元,分别较2月下降216个和1175亿元。

   赵伟认为,PPP入库项目的减量减速主要源于清库导致部分存量项目被清出,也在于监管趋严背景下,合规重视程度加强,PPP入库门槛严格,从而引起项目入库放缓。此外,项目收益率下行叠加当前十年期国债收益率处于高位,一定程度上会抑制市场主体参与PPP的热情。

   另一方面,监管趋严不仅给高速发展的PPP踩上“急刹车”,PPP项目结构上或渐趋优化,项目逐步从“重建设”向“重运营”转变,从而引起PPP项目在行业分布上发生变化。截至4月末,市政工程类和交通运输类两大偏建设性质的PPP管理库项目数量分别较2月下降30个和16个,投资额分别减少646亿元和832亿元。这反映出“重建设”性质的PPP项目逐渐受到压制,PPP项目在行业分布上慢慢发生了变化;管理库中可行性缺口补助、使用者付费以及政府付费类PPP项目数量分别为3368个、865个和3030个,较2月分别增加34个、减少225个以及减少25个。

   政策导向可能将导致不同付费机制下的项目增长出现分化,政府付费类PPP项目增速放缓或下降,而可行性缺口补助类PPP项目稳步增长。赵伟认为,不同付费机制分化的原因在于,一方面,规范文件的密集出台对地方政府举债行为进行了规范,导致政府付费类项目增速有所下降。另一方面,随着政策逐步引导PPP回归至公共服务的本源,项目行业分布也将变化——基础设施类的PPP项目增速放缓或下降,而公共服务领域的项目数量有望增加,这将直接导致付费机制发生变化。

   PPP与地方隐形债务

   此轮对PPP规范的主要原因是主管部门担心PPP不规范的操作,会扩大地方政府隐形债务。

   2017年5月,财政部等六部委发出的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,就要求规范政府与社会资本方的合作(PPP)行为。其中规定,地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金;严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债;除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

   业内预测,PPP的政府支出这一块可能会因为项目给地方政府增加支出,造成负担,才会有可能产生债务。

   92号文提出进一步规范PPP项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量。紧接着,2018年3月,财政部发布23号文《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》,要求国有金融企业应以PPP项目规范运作为融资前提条件,对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的,物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目,不得提供融资。

   大岳咨询方面告诉记者:“我们从来不认为PPP会产生地方债务。PPP是在一般公共预算中安排支出,有这个财力就安排支出,按照财政承受能力去安排。PPP本身不会形成债务,除非是弄虚作假,没有充足财力的情况下,强行安排。”

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