作为供给侧结构调整、优化供给结构的重要工具，PPP(政府与社会资本合作)模式已经获得了各地政府的高度认可。
但随着PPP热潮高涨，一些不规范的PPP项目逐渐“浮出水面”。财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌曾坦言，一些地方政府通过PPP、政府购买服务等方式变相举债，导致债务规模增长较快，债务率甚至超过了警戒线，形成潜在的风险触发点。
从2016年起，财政部、发改委等相关部委已经逐渐意识到问题的严重性，对PPP的监管开始不断加码，一些已经入库的PPP项目或被“清出”或被限期整改。
“力推PPP模式的初衷之一，在于治理地方政府债务。”北京市万商天勤律师事务所合伙人祝诣茗律师指出：“而一些PPP项目的不规范操作，成为地方政府变相举债的渠道，加之信息披露形式化等原因，反而给地方政府带来债务风险隐患。”
规范的PPP操作并不形成地方债
在PPP模式中，社会资本方承担设计、投融资、建设、运营等大部分工作，并通过使用者付费、可行性缺口补贴或政府付费，获得合理投资回报。
“坦白讲，PPP模式就是将投融资、建设、运营等原归属于政府的责任，交由资金实力强、建设运营能力优的社会资本方来承担。”PPP咨询机构律师张华(化名)告诉记者，除了提升管理质量，推动公共服务领域供给侧结构性改革外，对于地方政府，最看重的是PPP能提供合法的融资功能。
地方政府负债率高是个普遍现象。财政部统计数据显示，截止到2017年年末，地方政府债务余额为16.47万亿元;2016年年末，地方政府债务余额为15.32万亿元，地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%;
而2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”)和财政部新预算法的出台，结束了地方政府靠组建城投公司进行举债的传统融资模式，致使新增基础建设资金来源匮乏。
对于地方政府来说，剩下的可融资渠道并不多。根据43号文和新预算法的相关规定，地方政府的融资手段只剩下发行地方债和PPP。这其中，地方债体量较少，常被地方政府用于置换以往欠下的存量债务。于是，PPP成为了新增基建资金的唯一融资渠道。
在PPP项目中，由社会资本方承担投融资、建设、运营等大部分工作，但政府仍需要投入一大部分资金。“PPP项目的政府支出责任不属于地方债务，是两码事。”张华指出。
按照收入来源，PPP分为政府付费、可行性缺口补贴(使用者付费与政府付费结合的方式)和使用者付费三类。政府付费项目和可行性缺口补贴的部分资金需要靠政府财政支出。
在财政部于2015年实施的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称“21号文”)中明确，PPP项目全生命周期过程中的财政支出责任包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等项目。每一项目都需要列入该地的财政预算中。
此外，21号文还对各地每年的PPP项目总量作出了规定，要求“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。
“10%的‘红线’具体体现在财政承受能力(以下简称财承)论证中。”张华介绍，按照21号文等相关文件规定，在PPP项目初期，发起方需要作出PPP项目的财承报告，以保障项目合同履行、防控中长期财政风险。
“财承必须遵守10%的限额，否则恐怕会引起未来政府支付的问题，造成地方债务风险。”张华补充说。
财承突破“红线”的入库项目超过10%
“上有政策下有对策”，虽然规定了10%的“红线”，但是仍有地区越过雷池。
日前，财政部公布了《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》，报告显示，根据各地项目的财承报告，部分市县支出责任突破了10%限额。年度最大支出占比超过10%限额的市县，保守估计已达到253个，主要分布在四川、湖南、河南等地。根据报告中入库PPP项目总数和分布地区数据测算，这些逾越“红线”的地区项目占比超过10%。
PPP财承报告不合规的问题较为普遍。记者注意到，今年4月，财政部列出的89个限期整改项目清单(《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》)中有36个项目并未开展财政可承受能力论证。
“超过财承10%限额的主要问题在于财承报告反应的信息不完整、不准确、相关数据未根据项目实施的进程更新。”祝诣茗指出，一些报告未对本地区全部项目的支出责任进行汇总统计，例如，同一时间内实施的数个项目没有累计计算支出责任，或所用一般公共预算支出预测增长参数不统一等;另外，一些项目未根据合同签订和履行情况更新项目实际支出数据，造成财承报告上的数据小于实际财政承受能力的数据，比如，某项目财承报告上显示，2017年，该地财政预算中支出数额占一般公共预算支出比例是8.6%，而实际调整后，该比例已经超过10%的限额。这类问题在单个PPP项目财承报告中很难发现，需要将该地区所有的PPP项目财承报告统筹分析，才会发现问题。
截至5月28日，已有部分省份发布了对PPP项目财政支出责任督查的通知。今年一季度，云南省财政厅印发《云南省政府和社会资本合作(PPP)项目财政支出统计监测暂行办法》;5月22日，江苏省财政厅印发《关于开展政府和社会资本合作(PPP)项目财政支出责任监督检查的通知》。
超过“红线”还是表面现象，有专家指出，有的地方政府为了躲避10%限额的“红线”，还采用隐性手段。比如，有的通过一般公共预算以外的渠道来落实政府的支出责任;还有的项目进行自我拆分后，以传统政府采购方式完成一部分项目支出，而将其余的部分以PPP模式运作，从而减少PPP项目支出责任，以求通过财承10%限额“红线”。
“以可行性缺口补贴PPP项目为例，一些地方采取调高使用者付费比例的方式，降低可行性缺口补贴的数额，以达到通过财政可承受能力论证的目的，但在项目执行阶段，可行性缺口补贴的数额会远远高于财承报告里反映的数额，这样会给项目实施带来较多不确定风险。”祝诣茗说。
不规范操作影响政府未来支付
除了钻财承限额10%的空子，一些地方在PPP实际操作中，对于未来财政支出状况过于乐观或依据不足，造成未来政府无力支付或支付不足的情况，从而形成地方债务。
近期就有媒体报道称，某园林绿化企业参与某地建设乡村升级改造项目，但项目建成后，后期运营带来的利润并不高，地方政府因举高额地方债而财政支付能力有限，无力向社会资本方(某园林绿化企业)支付资金，导致该园林绿化企业资金链紧张。
北京国家会计学院教授崔志娟分析指出，按照21号文和2014年财政部的相关规定，地方政府每年对于PPP项目的支出责任不得超过当地一般公共预算支出的10%。但10%只是一个参考线，各地情况不同，可能对于高债务风险或财政支付能力较弱的地区超过5%，都会面临很大的风险。
另外，PPP项目的投资回收需要未来的现金流来支撑，如果一个项目在未来的运营中没有带动城市财力的增长，没有充足的现金流弥补投资建设运营成本，则政府的未来支付会受到影响，造成地方债务增加。
“由于PPP项目周期较长，一般在十年以上，且大部分项目从2014年才启动，因过高估计财政支出导致的未来债务风险问题并未大规模显现。但这种现象在传统BT(建设—移交)、BOT(建设—运营—移交)模式中早已存在。”张华说。
多位专家向记者表示，在PPP项目众多不规范操作中最为突出的是政府约定保底，向金融机构开出“兜底”承诺函。
财政部预算司曾在2017年6月30日通报政府为项目融资担保行为。
通报指出，2015年9月28日，驻马店市政府通过政府常务会议纪要，承诺将驻马店市公共资产管理有限公司贷款本息列入市财政中长期规划和政府购买服务预算，涉及资金6.4亿元。市财政局据此向中国建设银行驻马店分行出具了承诺函。
崔志娟介绍，在PPP融资中，政府为项目公司的债务性融资提供担保的行为，在预算法中被明确禁止，“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。但在实务中，一些金融机构出于风控考虑，还是会要求地方政府出具承诺函或担保函。2016年中下旬，多地清查财政违规担保函和承诺函，但地方变相举债仍难遏制。
对此，2017年5月3日，财政部联合发改委等五部门发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，明确严禁政府投资基金“明股暗债”等方式违法违规举债，“金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保”。
法治周末记者注意到，为了防止PPP违规操作引发的政府债务风险，相关政府部门监管不断加码。2017年11月，财政部办公厅发布《关于规范政府与社会资本合作综合信息平台项目库管理的通知》，要求各地在2018年3月底之前，完成对不符合规定的PPP项目集中清理。各省纷纷上交清库处理结果，给不合规的PPP项目开出“禁令”。
4月27日，财政部又发布了《关于进一步加强PPP示范项目规范管理的通知》，对173个国家级示范项目存在进展缓慢、执行走样等问题进行分类处置。
在财政部层面主导的三批次总计697个国家级PPP示范项目中，84个项目直接被剔除示范项目名单，剔除率达到约12%。
“监管不断加码是形势所迫。”张华指出，目前来看，虽然不合规PPP项目占比较少，但随着时间的推移，政府支出责任将非常巨大，甚至会引发地方债务风险，只有不断优化PPP操作环境，未来PPP才会有好的发展空间。
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