最近几年来，随着经济和城市的发展，产城融合这一概念逐渐进入公众的视野。产城融合是在经济转型发展大背景下，发展出来的一种新型模式。产城融合是指城市与产业的结合，以城市为基础来承载产业空间与发展产业经济，以产业为保障进而驱动城市更新，进一步提升城市的价值，达到产业、城市、人口之间的互为依托、相互融合、高效发展模式。
目前，产城融合模式已经在很多地方得到了良好实践，取得了可喜的成果。但是在现实中也仍然存在一些问题，需要进一步加以探索研究与总结提升。例如，有个别的产城融合项目，就是在那里圈了一块地，也许是把大的框架和基础设施建好了，但是里面空空的没啥具体内容，有业内专家形象地将其比喻为“是在晒太阳”。
产城融合项目的投融资模式比较复杂
“只有基于人的真实需求所进行的功能安排、设施统筹和制度设计，才能真正引导城市功能、效率及生活质量的不断提高，从而实现真正意义上的产城融合。”中国城市规划设计研究院城乡治理研究所所长杜宝东指出，产城融合不能仅停留在形式上，而应回归到“以人为本”的价值导向上。只有基于人的真实需求所实现的融合才是真正的融合，才会走向正确的方向。
国家发展改革委投资研究所体制政策研究室主任吴亚平日前表示，产城融合属于一个城镇的融合开发项目，是推进新型城镇化发展的重要载体。其类似于片区的综合性开发，涉及到区域的综合开发，其具有很多功能。首先，产业是基础，一定要赋予产业功能。第二，要具备城镇功能，这样才能融合。第三，要有人住，一定要提供生活和生产的功能。第四，要有生态，不能光是城市、产业，还要具备宜居的功能。因为产城融合项目融合了多种功能，所以一定程度上，产城融合投融资模式也比较复杂。
针对产城融合项目的投融资模式，吴亚平认为有如下几个要点值得加以关注：
一是项目本身的可行性、建设必要性、技术可行性、经济合理性以及风险可控性等，都要引起人们的重视。风险与收益要具备，最重要的还是风险可控性。收益可能有大有小，但是能不能有收益，还需要用风险可控性来加以评估，这是比较重要的。
二是需要考虑项目投资主体。如果投资主体是城投公司，就要看城投公司的专业能力与信用;如果投资主体是社会资本方，就需要看社会资本方的专业能力、信用以及经营业绩和投融资能力等。
第三，政府信用支持。政府信用支持，包括很多种，像投资补助、付费或者是运营补贴等。如果项目现有的主体信用和资产信用还不够，那可以看第三个信用，即政府的信用支持。政府信用不是兜底，而是合规情况下的投资补助、运营补贴，以及风险上的分担。
谈到产城融合投融资模式的改革方向，吴亚平认为大致有三方面：一是由传统的公建公营模式，现在向着市场化方向走;二是完全私有化方式，这种方式现在也有，产城融合项目由企业来运作，比如说类似于特色小镇、城市综合类的项目，完全可以用私有化方式来做;三是PPP模式。在当下防风险、去杠杆的新形势下，传统模式不具备条件，也没有优势;纯粹的私有化方式，相对来讲很小的项目或很小的开发可能能做，但稍微大一点真正做产城融合的项目，如果没有政府的支持则很难做。
产城融合项目采用PPP模式的三大理由
产城融合项目主要采取PPP模式，主要是因为PPP模式有它的比较突出的优势和长处。
吴亚平表示，PPP模式有融智的功能。PPP模式可以充分发挥社会资本在智力、人才方面的优势，有助于弥补政府在产城融合项目建设、运营全过程的条块分割和九龙治水的弊端。
PPP模式具备资源整合的功能。产城融合项目要有产业、城镇、生态的功能，为了完成三大类功能，涉及到各个行业部门，在此过程当中难以出现条块结合，各个部门建设步伐肯定是不一样的。但是，PPP模式是由社会资本全权负责，所以在资源整合方面，社会资本自己会考虑产业、城镇功能和生态功能应该怎样做，至少来讲，这三大功能在社会资本方的眼中要齐步走。
PPP模式具有融资功能。大家很清楚，融资还包括有资源，由社会资本方来投资，社会资本后面会跟上一大堆资源，包括产业资源、企业资源以及人才资源等，虽然是一个主体来做，但是后面有很多的资源。在PPP模式里，社会资本方，尤其是社会资本联合体，可能会带来很多的资源，而这种资源可以移植到产城融合的项目里。
在吴亚平看来，PPP模式的意义在于“花自己的钱，给自己办事”，产业项目基本上都属于这一类。从经济学上来解释，这种模式也是最有效率的。所以，我们看到“花别人钱给别人办事”的项目，干了几年就不行了，以建代为维护，过了几十年重新再申请政府投资，重新再建一次。归根结底，PPP是“花自己的钱，给自己办事”，这是最上心的也是最讲求效率的。
PPP是政府与社会资本合作，政府为什么要与社会资本合作?合作的核心是什么?站在投资人角度，投资人有怎样的诉求呢?“我认为有两点，一是要有合理的投资回报，二是要有风险控制机制，就是风险与收益相互匹配。政府帮助社会资本，达到风险与收益匹配方面要依靠政府的‘五资’，政府可以有资源、存量资产、资本层合作、政策(补贴、税收、土地)、资金。”吴亚平分析认为，仔细研究典型的PPP投融资模式，可以看出PPP项目中要有专业的投资人，有足够的专业能力，这是第一位的。按照新的规定，投资相对合理，风险管控完善，这样的项目才是好项目。在现在的金融体系下，能够用的金融产品以及融资方式相对较多。比如，PPP专项债，这是国家发展改革委专门出台的PPP项目的融资品种，也包括项目收益债等，基本上也是特别适合PPP项目建设性融资。
PPP模式是一个多赢的项目
中国际经济关系学会副秘书长朱学东表示，投资模式最好、最简便的还是PPP。PPP模式能够帮助政府减轻发展阻力，但是也要注意风险问题，因为现在防患金融风险是经济工作之首，应该加强信用体系建设，信用对于投资环境具有很大影响力。
谈到PPP项目的融资责任，吴亚平坦言：“不管政府是否占有股份，政府都不能担保，一担保就乱了，到底是不是政府的债，这就比较麻烦。即使政府占有股份，也不应该去做担保，在这方面金融机构不得要求政府及其所属部门出函担保。至于个别地市，人大出决议，这是违法的。人大批预算，人大常委会调整预算，对单个项目出决议，这都是有问题的。”
“最近，一些地方政府部门纷纷打电话来询问，是否PPP、投资基金都变成地方债务了?我说不是这样的，政策上是禁止地方政府借PPP、投资基金等变相融资。这句话的意思好像是PPP与投资基金都是变相融资，但其实这里真正指的是禁止借PPP、投资基金的交易模式变相融资。”吴亚平分析说，之所以有这些禁止，是因为PPP、投资基金里面的交易模式，变成了地方政府隐性债务。可以重点看一下PPP和投资基金的固定回报承诺如何认定，不参与运营，不承担运营风险，回报与项目本身收益无关，这不是找投资人，而是找融资。目前，很多地方也很关注融资平台转型。融资平台能不能作为地方政府PPP项目的社会资本方?按规定来讲是可以转型，转型成一般的国有企业，或者商业类的国有企业，这是没问题的。PPP的初衷是要提高效率，建议本地国有企业有投资诉求的，可以作为小股东投资本地的PPP项目。本地国有企业如果有做大做强做优的诉求，要在PPP项目中搞变相控股，则是不值得提倡的。
建立部门联审机制，有助于提高决策的科学性，这也是非常重要的。联合评审机制首先要解决的是合规性问题，比如说税收政策能不能给，土地能不能出租，价格是否可以走市场定价，税收能否得到减免，等等。如果本地PPP是由发展改革部门牵头，则由发展改革部门与专业部门联审;如果由财政部门牵头，则由财政部门与专业部门联审。专业的人做专业的事，让各个相关部门就PPP实施方案提出意见，可以明确政府相关资源、资产以及包括土地、税收、价格在内的政策等，鼓励引入第三方评估。
在吴亚平看来，一个成功的PPP项目的标准是：政府出资不多，债务负担不重，10%空间是有的，有这样的支付能力。站在社会资本角度看，社会资本想要的投资回报获得相对稳定和可预期，做PPP不一定追求非常高的回报，最重要的是回报可以拿到。站在消费者与使用者的角度，付费与价格可接受，项目自身持续、安全运营，产出有保障，这也是PPP项目的目标。“当然，这些都需要靠项目信息公开透明、政府监管和社会监督有效。做好这些，个人觉得就该为这样的项目点赞了，这样的PPP项目应该算是一个多赢项目。”
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