现阶段，财政部要求建立PPP项目财政支出的动态监测，以达到监控各省、市、县级PPP项目的政府支出责任是否超出一般公共预算支出10%的红线。那么物有所值评价是否需要建立项目全过程的动态监测呢?已达到政府在PPP项目不同的阶段判断该项目是否实现物有所值。
一、相关政策
1、《政府和社会资本合作物有所值评价指引(修订版征求意见稿)》(财办金[2016]118号)中指出“中华人民共和国境内拟采用、已采用PPP模式实施的项目(以下统称PPP项目)应开展物有所值初始定量和定性评价和中期评价”;“中期物有所值评价在项目开始运营后3年到5年内开展，考察物有所值实现程度，作为项目中期评估的组成部分。2016年1月1日之后发起的PPP项目均应开展中期物有所值评价。中期物有所值评价可以不包括定性评价。”
2、《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金[2015]167号)中指出：“中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。”
二、物有所值动态监测阶段和作用
在113号文中，财政部给出PPP项目五个阶段，即识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段、移交阶段，笔者建议在这五个阶段均需进行物有所值动态监测，不同阶段物有所值评价有不同的作用。笔者借鉴五个阶段试着探索物有所值动态监测的阶段和作用。
1、项目识别阶段与项目准备阶段
《政府和社会资本合作物有所值评价指引(修订版征求意见稿)》(财办金[2016]118号)中指出“初始物有所值评价应在项目可行性研究报告(或申请报告等具有同等效力与深度的文件)获得相关主管部门批准后，在PPP项目识别阶段开展，在准备阶段可根据项目实施方案予以修正。”鉴于现阶段PPP项目的编制顺序，首先编制的为实施方案(含初步实施方案)，然后编制物有所值评价报告和财政承受能力论证报告，建议识别阶段和准备阶段物有所值评价合一开展。也就是说PPP项目识别阶段和准备阶段做一个物有所值评价报告即可。
本阶段的物有所值评价报告定量评价是在项目建议书、可行性研究报告等前期文件数据的基础上进行，大部分数据均为预测值，只是在预测的基础上判断项目是否实现物有所值，给予政府是否采用PPP模式实施的参考，通过物有所值评价的，可以进行财政承受能力论证，没有通过的，需要重新修订后在评价，还是通不过的将不再以PPP模式实施。
2、采购阶段
PPP项目实施方案中会设置项目的标的，以及在项目采购阶段的招标文件当中会有相应的标的(该标的和实施方案标的相同)，会造成在项目采购完成后，中标社会资本所报价的数据或内容将和实施方案中的财务测算出现不一致的情况，而在项目识别阶段，物有所值评价报告是根据实施方案编制的，进而在项目采购阶段的物有所值评价报告和识别阶段的物有所值评价报告定量结果不一致。造成不一致的原因如标的设置为合理利润率、折现率(采用21号文方法);设置为投资年化收益率(采用等额本息方法);设置为合作期限、运营成本、政府补贴额等。
因上述数据的不一致情况的出现，采购结束以及签订PPP项目合同后，需要根据采购结果以及PPP合同重新进行采购阶段的物有所值评价，进而监测项目在采购阶段的物有所值程度，可以帮助政府在项目采购完，判断项目是否还能实现物有所值。如果出现物有所不值的情况，需要检查标的是否设置的合理。
3、执行阶段
依据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》中“第二十五条各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查，确保阶段性目标与资金支付相匹配，开展中期绩效评估，最终促进实现项目绩效目标。监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时，应及时采取措施予以纠正。”依据《政府和社会资本合作物有所值评价指引(修订版征求意见稿)》(财办金[2016]118号)中指出“中期物有所值评价在项目开始运营后3年到5年内开展，考察物有所值实现程度，作为项目中期评估的组成部分。”
根据上述政策，PPP项目需要在运营3-5年进行中期评估，中期物有所值评价作为中期评估的组成部分。PPP项目处于执行阶段后，项目实际建设成本、项目实际运营成本、政府补贴支出(需根据绩效评价结果)、风险支出等数据和在识别和准备阶段时肯定存在区别，根据3-5年的实际运营数据进而估算剩余合作期限的相应数据后，再把该数据代回物有所值评价定量分析方法中，计算出的PPP值需要和识别阶段的PSC值再进行比较，再看项目运营后是否还能实现物有所值。执行阶段的物有所值评价根据中期评估时间确定。
4、移交阶段
移交阶段的物有所值评价可以作为项目后评价的组成部分。项目合作期限结束，所有的项目数据(建设成本、运营成本、政府补贴支出、风险支出等)都是实际数据，再按照最初的物有所值定量分析方法，把相应数据代入，将会得到该项目是否实现了当初设定的物有所值(识别阶段的PSC值)。在以后的PPP项目中可有效降低数据的偏差，进而在项目最初阶段能帮助政府分析该项目以PPP模式实施是否真正能物有所值，可以减小因为前期文件做的粗糙，造成项目通过物有所值，其实没有真正实现物有所值，造成政府支出责任的增加，带来财政压力的增大，真正需要上的项目，没有机会上。
三、整改措施
在识别和准备阶段如果物有所值评价没有通过，调整后还是通不过的话，将不再采用PPP模式。这两个阶段没有实质建设和运营，政府和社会资本支出成本并不大;移交阶段项目已结束，主要是后评价，总结项目，为以后别的项目实施给予借鉴。故本节笔者只针对执行阶段的物有所值评价动态监测提出相应整改措施。
1、中期评估后的调整
项目运营3-5年后，根据实际建设和运营数据，重新测算剩余合作期限的政府运营补贴，政府风险支出以及政府配套支出，进而按照最初的物有所值定量分析方法重新测算PPP值，如果PPP值大于PSC值(识别阶段的PSC值)，需要重新调整相应数据，如政府股权支出是否合适，政府运营补贴支出是否合适(是否需要调价;当时标的设置的合理性;社会资本报价的合理性)，风险分配是否合理(随着运营的开始，当初设定的风险分配方案是否合适;政府风险支出是否合适，通常政府风险支出采用比例法，需要看比例设定是否合适等);政府配套支出是否进入总投资等。
还需重新考虑当时设定的PSC值(识别阶段的PSC值)是否合适，选定的参考项目数据是否合适。建设和运营净成本现值中，建设投资是否符合传统模式建设投资支付进度以及建设投资值的选定是否合适，运营成本是否有漏项和虚增值等;竞争性中立调整值中所享受的相应税的优惠在运营3-5年中是否真正享受到了，和最初的计算是否有误等;风险全部成本是否计算合适(大多采用比例法，需要考虑比例选取是否合适)。
中期评估后，将调整相应数据(调整数据需根据既有PPP项目合同条款、绩效考核目标等综合考虑，若确实出现偏差较大情况，建议组织再谈判，进行合同变更。对于涉及民生行业的PPP项目，有可能需要结合公众听证征求意见)，进而才能实现物有所值，也为以后政府支出责任提供依据。
2、价格调整的执行
PPP项目调价周期一般设定在3-5年，和PPP项目中期评估时间基本相同，也就是说在执行阶段进行的物有所值评价出现物有所值不值的情况下，是否调价没有进行，造成的使用者付费不足，或者政府支出偏大或者偏小，进而提醒PPP项目该进行调价环节了。
四、总结
PPP项目不应因在识别和准备阶段进行了物有所值评价，就认为项目在整个合作期期限内都将物有所值，PPP项目物有所值评价也需向财政承受能力动态监测一样，在全生命周期内以及后评价内分析项目是否真正实现了物有所值。
PPP项目物有所值评价动态监测建议在项目进入运营阶段后3-5年随着中期评估一同进行，移交阶段建议随着项目后评价一同进行，分别作为中期评估报告和后评价报告的组成部分，以供政府参考。
物有所值评价主要是关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。物有所值动态监测可以激励项目公司合法合规运营，帮助政府判断已执行PPP项目物有所值实现程度。如果在各阶段出现了物有所不值的情况，不要急于否定该PPP项目，而是要考虑项目所处的阶段，究竟什么原因导致项目的PPP值超过当初设定的PSC值(识别阶段的PSC值)，是倒逼政府方和社会资本方(项目公司)要重新审查，进而更规范PPP项目的运行。
以上笔者试着摸索在PPP项目全生命周期内进行物有所值评价的动态监测方法、关注点以及相应的整改措施，以期抛砖引玉，欢迎各界PPP大咖批评指正、交流。
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