政府承担PPP项目最低需求风险，是否意味着政府向社会资本承诺固定回报?近日，这个问题在PPP领域的相关专家中引起热议。
财政部在2014年印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(以下简称《通知》)中，曾对此问题进行过规定。《通知》规定，“原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担”。
何为PPP项目的“保底量”?北京市君合律师事务所专家袁家楠认为，“保底量”是政府作为PPP项目合同签订一方的约定义务，达不到要承担违约责任，但这不是政府担保。
多数专家均表示，在PPP项目中，不能把“保底量”等同于“固定回报”。
财政部、国家发改委双库专家，清华大学PPP中心首席专家王守清认为，针对上述问题，应区分情况，如果销售渠道是政府或者国企控制的项目，政府必须担保最低需求量;如果销售渠道不是政府或国企控制的，如高速公路类项目，政府要么担保最低车流量，要么提供垄断性经营担保。
上海浦东发展银行股份有限公司PPP中心副主任郑大卫表示，“保底量”属于风险分配的范畴，属于政府承担市场风险的范畴。最低量承诺并不意味着政府要为社会资本投资本金和收益兜底，实际上在PPP项目操作过程中，社会资本出现亏损和盈利都是有可能的。“当然，在政府承诺‘保底量’情形下，设置超额收益限制或分享机制，以实现政府和社会资本的风险和收益相匹配，本身就是市场化行为。”郑大卫说。
北京城市快轨建设管理有限公司朱玲认为，应把设置“保底量”和风险分担机制作为PPP合同签订的一项必要条件。在PPP项目适用的基础设施和公共服务领域，设备设施提供的终极责任在政府，民众是使用者，基础设施的使用寿命都在百年以上，不是10年—30年的PPP周期，需要保证项目的可持续性发展。
当然，也有专家表示，不应对“保底量”做具体设置，“保底量”其实是体现风险共担原则的一种实现方式，由能够承担此类风险的一方来承担比较合适。在管网等配套设施不包含在项目中的情形下，应当设置“保底量”。如果是区域性整体打包项目，不建议设置“保底量”，由社会资本根据区域发展水平确定合理的处理规模比较合适。
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