在缺乏农业税费来源的情况下,建立农业领域的多元筹资机制,既能让财政资金起到“四两拨千斤”的效果,又能让市场机制为农业发展注入新活力。
中央一号文件提出:“加强资金整合,创新投融资模式,建立多元筹资机制。”去年9月,中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》也提出引导和撬动社会资本投向农业和农村。这为新时期农业领域引资注资指明了方向。
农业领域政府与社会资本合作(简称农业PPP)作为财政支农投入机制改革的重要措施,就是一种行之有效的多元筹资机制。但在实践中,推广农业PPP仍面临许多困难。
村委会作为双重代理人,难以平衡项目各方利益。农业PPP涉及的主体包括政府、社会资本方、农民和村委会,其中,村委会作为集体组织的代言人和基层政府的协助者,对项目的启动和运行起着重要作用。实践中,村委会既是农民的代理人,代表农民与基层政府和社会资本方谈判,又是基层政府和社会资本方的代理人,代表他们与村民沟通。然而,虽然这种双重代理权有其合理性,但由于农业PPP项目运行中各方的诉求存在冲突,村委会的代理行为存在较大的风险。政府希望完善农村基础设施、发展乡村公共服务、促进农业规模化现代化发展、缓解财政困局;社会资本方追求投资利益最大化;农民期盼获得土地租金收益、项目分红和就业安排。如果三方围绕财政补贴、项目成本、利益分配、违约责任等展开博弈,作为代理人的村委会就很难在各方利益之间寻求平衡点。
资金来源不足,资金供应缺乏持续性。实践中,农业PPP项目的资金来源主要是政府财政和社会资本,从目前的情况来看,这两个方面都显得供给乏力。一方面,没有农业税费来源以后,很多地方基层政府财政缺少二三产业支撑,收入不足、债务增长,其自身的财政支出还依靠上级财政拨款和转移支付。另一方面,涉农项目见效慢、收益低、风险大等特性制约了社会资本的投资热情,鼓励民企私企投资PPP项目的政策导向,将本应承担更多社会责任的国企置于农业领域PPP项目之外。同时,农业领域PPP项目运行中的资金供应缺乏持续性。农业PPP项目的标的多是农业基础设施和农村公共服务,无论是对原有基础设施进行改造升级,对农村服务资源进行内部调整和外部调配,还是培育新型现代化农业,都需要相当长的时间、相当多的资金,一些实力不够雄厚的社会资本方往往在项目启动后不久就丧失了继续投资的能力或动力。
土地管理混乱,征地补偿标准偏低。农业PPP项目与集体土地有着密切联系。“三权分置”改革为农村土地有序流转提供了制度支持,使农业PPP项目有了比较宽松的制度环境。然而,在“三权分置”改革背景下,农业PPP项目的运行也会遇到一些土地方面的问题。首先,公益性农业PPP项目(提供基础设施、公共服务等)应以土地征收的方式获取,而经营性农业PPP项目(建设农业产业园区、田园综合体等)应通过农地经营权的平等流转来实现。但在实际操作中,很多地方政府没有对这两种用地途径进行认真区分,扰乱了正常的农村土地管理秩序。其次,现行立法没有明确界定公共利益的标准,关于征地补偿的标准偏低,这在一定程度上影响了农业PPP项目的实施。另外,现行立法对农村土地经营权的法律性质和权能缺乏明确规定,这不利于农业PPP项目顺利运行。
农业PPP开辟了农业投融资新渠道,既能够让财政资金起到“四两拨千斤”的效果,也充分尊重了市场机制的决定性作用,一旦善加利用,可以为农业产业发展注入新活力。为克服上述困难,应重点开展如下几项工作。
规范村委会的代理行为。一是明确村委会在农业PPP项目运行中的职责。村委会在项目前期主要负责与项目落地有关的谈判、准备工作;在项目运营过程中主要负责资源协调、履约监督等工作;在项目后期主要负责资产的清算与受领等工作。二是严格村委会的决策流程,防止其陷入利益寻租的泥潭。对农业领域PPP运行中涉及农民切身利益的事件,如土地置换与流转、土地征收、项目收益分配、项目资产归属等,应根据我国《村民委员会组织法》的规定,由村民会议讨论决定,而不能由村委会成员擅自决断。农业PPP项目中与财务有关的事项要及时公开,防止村委会暗箱操作。三是增强村委会的代理能力。一方面要将推行农业PPP作为农村职业教育的内容,加强对村委会成员的相关知识培训;另一方面要加快培育农业PPP项目中的专业代理人,弥补村委会代理能力和专业技能的不足。
健全资金供给机制。应根据财政部发布的《贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》,加大上级政府向下级政府转移支付的力度,提高基层政府对农业PPP的投资能力。地方政府要根据我国《预算法》的有关规定,结合政府性基金预算、公共财政预算、社会保障预算等财税政策,提前规划好农业PPP所需支出在财政预算中的比例,保证农业PPP项目的财政拨款及时足额到位。另外,要畅通国企进入农业的路径,引导其积极参与农业PPP的发展。在一些农业产业类PPP项目中,可以引导农民将其农地经营权或其他资源以股份的形式出资。为增强农业PPP资金供给的持续性,应当要求PPP项目合同中包含履约保证金条款和违约金条款,以增加当事人随意中止合同的违约成本;同时,参照社会征信体系,建立农业PPP项目运行中的守信激励对象和失信惩戒对象名单制度。
完善相关土地制度。一是完善征收征用集体土地的补偿标准。应当建立征收征用农村集体土地的补偿标准与被征收土地的市场价值挂钩的制度,以兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配。二是强化对农业PPP项目中农地经营权的规范和保护。在农业PPP项目中,农地经营权的主体由农民变为实施PPP项目的公司,这不会对农地承包权的实现构成挑战,因为农地经营权的实现受到农民转让承包权的约束。三是健全农业领域PPP项目的招投标程序与农地获取程序之间的衔接机制。应当要求农业PPP项目发起人(即基层政府和社会资本方)在项目识别和准备阶段向县级以上人民政府有关管理部门提交土地流转方案,项目运营公司在项目采购阶段或项目执行阶段的初期向管理机构提交能够证明其已有效获取土地的法律文书。
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