5月5日，国务院公布《政府投资条例》(以下简称《条例》)，《条例》的出台填补了政府投资法规空白，成为中国首部规范政府投资的行政法规。其主要内容涵盖了政府投资概念、范围、决策程序、投资年度计划、项目实施、监督管理和法律责任，结合我国现行政府投资管理体制，进一步规范了政府投资行为，对社会资本方参与政府项目也有指导意义。本文拟对《政府投资条例》重点内容进行梳理和解读。
一、《条例》重点内容梳理
1.政府投资的概念和范围
(1)政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。
(2)政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主;国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。
(3)政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。
2.规范和优化政府投资决策程序
(1)县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。
(2)政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目(以下统称政府投资项目)，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。
(3)投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台(以下简称在线平台)，使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续。
(4)经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。
(5)对下列政府投资项目，可以按照国家有关规定简化需要报批的文件和审批程序：
(一)相关规划中已经明确的项目;
(二)部分扩建、改建项目;
(三)建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目;
(四)为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目。
3.明确政府投资年度计划
国务院投资主管部门、国务院其他有关部门以及县级以上地方人民政府有关部门按照规定编制政府投资年度计划，明确项目名称、建设内容及规模、建设工期等事项，政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。
列入政府投资年度计划的项目应当符合下列条件：
(一)采取直接投资方式、资本金注入方式的，可行性研究报告已经批准或者投资概算已经核定;
(二)采取投资补助、贷款贴息等方式的，已经按照国家有关规定办理手续;
(三)县级以上人民政府有关部门规定的其他条件。
4.严格项目实施和事中事后监管
(1)项目实施。①政府投资项目应当按照投资主管部门或者其他有关部门批准的建设地点、建设规模和建设内容实施;拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。②政府投资项目不得由施工单位垫资建设。③政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定;涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。④政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。
(2)监督管理。投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应加强对政府投资项目实施情况的监督检查，建立信息共享机制;政府投资年度计划、项目审批和实施等信息应当依法公开。
5.明确项目单位法律责任
项目单位有下列情形之一的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：
(一)未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目;
(二)弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金;
(三)未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更;
(四)擅自增加投资概算;
(五)要求施工单位对政府投资项目垫资建设;
(六)无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目。
二、分析解读
1.《条例》效力级别高，属上位法概念
《条例》属行政法规，在效力层级上仅次于宪法、法律，高于部门规章、地方性法规、自治条例、单行条例、地方政府规章及其他规范性文件。《条例》7月1日施行后，与《条例》相矛盾的层级较低文件的对应内容将不再适用，社会资本方在推进项目中应予注意。
2.政府投资聚焦非经营性项目
《条例》第三条指出，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。
《条例》明确政府投资以非经营性项目为主，将经营性项目让渡给市场，激发市场活力。同时为政府投资准经营项目留有余地，删除了《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》中“政府投资原则上不支持经营性项目”这一表述，即对一些公共服务领域投资收益不足以吸引社会资本的准经营性项目，政府可采取多种形式投资来引导社会资本参与。
3.政府投资项目和企业投资项目仍未做出明确区分
《条例》将政府投资项目定义为在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，其核心点为使用预算资金。资金使用方式为直投为主，对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》的规定，企业投资项目系对于项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险的项目。针对企业投资项目一律不再实行审批制，视情况不同适用核准制或备案制。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。
根据前述两项规定，当预算资金直接投资股权或项目资本金时可以确定为政府投资项目，但当项目使用了政府补助或贷款贴息时究竟属于政府投资项目还是企业投资项目存在一定争议。如《条例》第六条明确为“采用资本金注入方式，并适当采取投资补助、贷款贴息等方式”，则可有效避免两者混同。
4.《条例》是否适用于PPP项目
PPP项目社会资本方投资回收模式主要包括：政府付费、使用者付费+可行性缺口补助及使用者付费，政府方出资模式主要包括：项目公司股权出资、资本金出资、可行性缺口补助及专项补贴。
如前文所述，当政府方在股本金及资本金层面进行出资时，项目应定义为政府投资项目，严格受本《条例》约束，当政府方出资体现在可行性缺口补助或专项补贴时，项目是否属于政府投资项目存在争议。
但应注意的是，《国务院关于投资体制改革的决定》中对于企业投资项目规定企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。而在PPP相关政策中，对于项目前置审批程序有极为严格的审批要求，这又与企业投资项目的管控标准相违背。如从广义层面对《条例》规定的“使用预算安排的资金进行固定资产投资建设”进行理解，除纯粹的使用者付费项目外，PPP项目最终资金来源均为财政资金或部分来源于财政资金，据此也可以从一定程度上认为PPP项目均应适用本《条例》。
5.《条例》是否适用于F+EPC模式项目
《条例》第二十二条规定：政府投资项目不得由施工单位垫资建设。F+EPC具有较为明显的施工单位垫资施工特性，是否意味着F+EPC模式已在立法层面被否定?笔者认为亦应具体问题具体分析。
如项目立项在政府或其下属行政机关名下，则应判定为“施工单位垫资建设”。如项目未立项在政府或行政机关名下，且在建设过程中不涉及政府直接投资、资本金注入的，在付费阶段不使用财政资金，则一定程度上可以不被认定为政府投资项目，从而不适用第二十二条的禁止性规定。此外应注意的是，部分F+EPC项目虽后期付费来源于非财政资金，但存在一定比例的过程付款，该部分过程付款如来源于财政资金或政府专项补助，也存在被视为政府投资项目的可能性。
6.对政府投资项目概算调整进行了规范
鉴于政府投资项目审批程序、合作期限长，投资规模大等固有特点，项目启动即“超概”的情况时有发生，《条例》对政府投资项目发生“超概”情况的应对与处理提出了相对明确的要求：(1)以不调概为原则，调概为例外;(2)调概的事由包括“国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化”等原因，相比于《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》规定的“建设期价格大幅上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素”表述有相应调整;(3)就程序而言，要求项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。
《条例》第六章中对政府有权部门及项目单位怠于履行概算调整相关报审流程规定了严格的处罚措施，包括对责任领导和人员予以处分，暂停、停止拨付资金或收回已拨付资金，暂停或停止建设活动等。
此外，根据《条例》第二十一条规定，政府投资项目拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。可以理解为，对政府投资项目建设内容做重大变更并不属于概算调整范畴，应重新履行审批程序。
7.应关注政府投资年度计划
《条例》第十八条规定政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。社会资本在项目跟踪阶段应关注该政府项目纳入当地县级以上政府投资年度计划情况，避免因未纳入年度投资计划导致项目付费不能纳入财政预算的风险发生。
8.其他需明确的事项
(1)《条例》第二十三条关于概算调整的规定，未明确更为具体的调整标准，仅使用了“发生重大变化”这一相对模糊的描述，且未对概算调整申报的时点进行明确规定，实践中存在与《条例》第十二条内容相冲突的问题，并可能对超概部分的项目融资产生影响。
(2)《条例》规定除涉及国家秘密的项目外，政府投资项目均应录入投资项目在线审批监管平台并生成项目统一代码。该项规定是否意味着相应模式的PPP项目又多了一项必要的前置审批流程。
(3)《条例》第二十条规定国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。哪些项目属于该条款约束范畴，从《建筑法》及其实施细则、释义中均未予以明确。
BHI客服1
