据财政部PPP中心统计，截至2019年1季度末，PPP综合信息平台管理库项目累计8,843个、投资额13.4万亿元。已经入库项目中，落地项目累计5,541个、投资额8.4万亿元，落地率62.7%。其中，开工项目累计3,322个、投资额5.0万亿元，开工率为60.0%。可以发现，全国已入库项目中超六成项目进入执行阶段，已落地项目中又有超六成项目已进入建设期，且可以预见到，早期启动的PPP项目中，有部分项目即将或者已经进入运营期。对于这些已经进入执行阶段，甚至已经进入运营阶段的大部分PPP项目，如何监管、如何细化监管流程和细则，已经成为政策制定者、地方政府监管部门及其他利益相关方必须思考的问题。
尽管自2014年国务院〔2014〕43号文开始，国务院及相关部委陆续出台了相关政策性指引文件，逐渐形成了较具中国特色的PPP模式运作管理体系，但是该等文件对项目识别期、准备期和采购期的规范要求较多，对项目建设期、运营期的细则性规范要求较少。如财政部财金〔2014〕113号、财金〔2014〕156号对PPP项目全生命周期和合同管理工作进行了框架式的规定，可在其中寻找到项目执行阶段管理工作的“蛛丝马迹”，但却由于前述文件均处于国家顶层制度“摸着石头过河”阶段，项目执行阶段诸多问题尚未暴露出来，因此着墨甚少;甚至最新的财金〔2019〕10号仍然更多侧重于对前期政策的归纳、修正及强化，极少涉及PPP项目执行阶段的相关问题。对于在实操过程中与PPP相关方接触最多的地市级及以下层级地方政府来说，目前地方的制度体系和流程尚不足以或无法及时应对执行阶段可能出现的问题。
本文将从地方政府视角(无特殊说明，本文所指地方政府是指市、县人民政府)，分析PPP项目执行阶段地方政府制度设计的本质、新阶段地方政府对于PPP管理逻辑的变化及PPP执行阶段管理重点，从而提出地方政府设计PPP执行阶段管理制度的建议。
一、流程再造：PPP项目执行阶段制度设计的本质
政府流程再造兴起于20世纪七八十年代，是新公共管理运动的重要内容，旨在通过引进现代企业业务流程再造的理念和方法，克服因信息不对称、外部性和交易成本等问题引发的“政府失灵”问题。政府流程再造以公共需求为核心，通过对政府部门组织机构、服务流程的重构，以降低交易成本的方式提升组织绩效，从而适应公共管理的需要，是推进公共服务改革和深化政府职能转变的重要手段。
PPP模式全生命周期制度设计的本质是政府流程再造，PPP执行阶段制度设计亦不例外。不同于政府流程再造中对现有组织机构“大破大立式”的革新，PPP执行阶段制度设计的核心在于对PPP业务流程的重组。具体包括两方面内容：
一方面是PPP项目与各项传统制度的梳理衔接，即与政府投资项目审批制度、资本金制度、预算管理制度、政府投融资制度、财政资金支付管理制度等相衔接。PPP模式是一种创新的公共产品和公共服务供给方式、投融资模式，但绝非是一种独立的、“另起炉灶”的管理模式，地方政府在政策执行过程中，首先是嵌入至国家整体宏观政策体系中，在这种背景下，将PPP执行阶段相关问题的处理与既有制度体系、程序相融合。例如，PPP项目均需经历政府投资管理程序中项目建议书、可行性研究报告、初步设计、预算编制及财务决算审计等一系列流程，然后在该流程的基础上，解决项目如何进入执行阶段、投资总投资控制、项目何时进入运营期、绩效考核体系等方面的问题。同时，PPP模式是一种时间跨度很长的合作模式，伴随着国家治理体系和治理能力的现代化，不断有新的国家政策出台或者衍生出来，如全面实施预算绩效管理等，PPP执行阶段制度设计还得不断研究国家新出台的政策，促使制度设计的科学性和衔接性。
另一方面是针对新问题、新主题的创新性重组，包括PPP付费调整审核、PPP项目绩效考核、PPP项目费用支付程序、PPP项目中期评估等内容。PPP模式具有其自身的独特性，诸多主题尚停留在探索阶段，如PPP项目绩效考核、中期评估等内容，其制度体系、具体要求、操作流程均需进一步梳理。如PPP项目中期评估是PPP模式后续持续监管重要评估手段之一，但到目前为止国家尚未就中期评估工作开展程序、中期评估的行业共性指标及个性指标体系、中期评估的纠偏路径等问题，进行较为详细的规定;再如，政府付费的前提是确定付费金额的多少，由于辖区内各个PPP项目采用的报价方式不同、付费机制不同等原因，需要地方政府在制度设计过程中，充分研究辖区内所有PPP项目的回报机制、付费调整机制、绩效考核机制、项目支付机制等内容，形成符合辖区PPP项目的付费流程和细则。PPP项目绩效考核、中期评估、财政付费用支付均属于与传统项目不同的新问题和新主题，需要地方政府主管部门针对新问题、新主题进行专项分析，并将相关分析结果应用于执行阶段制度设计中，实现PPP执行阶段制度流程的优化重组。
二、逻辑转变：执行阶段地方政府管理逻辑变化
PPP项目识别、准备、采购阶段(下简称“PPP项目执行前阶段”)的管理重点主要集中于项目在主体、客体、程序及内容方面的合规性，目前中省相关PPP政策大多集中在这一阶段的管理，且相关制度规定较为成熟，严格按照相关政策文件执行即可。然而，PPP项目进入执行阶段过后，地方政府主管部门管理逻辑发生了如下变化：
(一)管理导向：从落地导向管理到运营导向管理
在PPP项目执行前阶段，不管是从项目启动之初能否采用PPP模式的评审论证工作，还是实施方案经本级人民政府审批后的入库工作，甚至是后续采购、与社会资本方的谈判签约工作，均导向于项目是否合规落地。在该阶段落地导向管理主要有两道主要的“关卡”：一是项目入库关，该道“关卡”的管理始于2017年末的财办金〔2017〕92号，随后便开始提高PPP项目入库标准、加强了PPP项目入库审核，使得项目入库成为项目是否能够合规落地的重要关节点，也是从政府端控制PPP合规落地的重要体现;二是项目签约关，主要是从市场端检验项目是否符合市场的需求，从整个PPP发展过程来看，自2018年初国家“去杠杆”、防止系统性金融风险相关政策出台后，PPP市场逻辑逐渐发生转变，项目能否签约更加成为项目能否顺利落地的重要“关卡”。这从财政部PPP中心对项目落地率的定义及每期季报、年报中对项目落地率的信息披露中均可窥见，财政部PPP中心将PPP项目的落地率定义为“执行阶段项目数与准备、采购、执行等3个阶段项目数总和的比值”，该定义指标实质也是检测地方政府实施PPP项目的重要指标，直接说明了PPP项目执行阶段的落地导向管理。
与PPP项目执行前阶段不同，进入项目执行阶段后，地方政府应该以运营导向作为主要的管理逻辑。根据财政部PPP中心对于PPP项目落地率的定义，项目签署了PPP合同即标志着一个项目采购阶段的完成和执行阶段的开始，但实质上一个项目能否顺利达到提供优质公共产品和公共服务的目标，主要取决于项目公司或者社会资本方的融资能力、建设管理能力和运营能力。因此，在PPP项目执行阶段，运营导向管理主要体现在三个方面：一是项目公司或社会资本方能否从资本市场筹集足够的资金，顺利实现项目开工建设，特别需要关注的是，2018年上半年始，因宏观政策修正、金融去杠杆、经济形势下行及内部管理等原因，导致一大批“PPP大户”企业陷入资金链紧张的泥潭，可能导致项目无法按照预期完成资金筹措;二是项目公司是否有足够的建设管理能力，克服项目建设管理过程中的一系列问题，包括项目总投资控制、建设内容及规模变更、通过项目验收进入运营期等;三是项目公司能否按照既定绩效考核体系和标准，在尽可能控制成本的情况下，完成优质公共服务的供给。
(二)管理需求：从贯彻落实政策到延伸细化政策
在我国，PPP模式是国家自上而下推广应用的一种公共政策，2014年以来，出台了一系列政策文件，构建了较为系统的管理制度和政策体系。分析PPP项目执行前阶段财政部出台的系列政策文件，我们可以发现，项目识别、准备、采购各阶段均有相应地规范性文件支撑，且还经常对PPP模式实施过程出现的问题进行规范。财政部财金〔2014〕113号文对PPP项目各阶段工作进行了详细规定，从框架流程上充当了推广运用PPP模式操作指南角色;财金〔2015〕21号文和财金〔2015〕167号文分别搭建了财政承受能力论证制度和物有所值评价制度，规定了PPP项目财政承受能力和物有所值评价论证方法和步骤;财金〔2014〕156号文提出了PPP项目合同起草的操作指南，加强了PPP项目合同管理;财库〔2014〕214号和财库〔2014〕215号规定了PPP项目采购流程，将PPP项目采购纳入政府采购程序;财金〔2016〕92号文总结归纳了PPP项目识别论证及采购程序管理，并提出了财政预算管理及项目资产负债管理;财办金〔2017〕92号文和财金〔2019〕10号文分别综合采用正面清单和负面清单等方式对PPP项目入库退库标准及合规的PPP项目进行规定。可以说，上述政策法规基本涵盖了PPP项目执行前阶段各种可能发生的问题。在地方政府政策执行不出现偏差的前提下，PPP项目执行前阶段只用贯彻落实上述政策文件，即可将PPP项目管理好。
目前，国家层面尚未出台统一的PPP执行阶段细化管理制度。就国家政策制定考虑的因素来看，可能有两个原因：一是政策制定过程中发现问题耗时较多、决策链条较长，一方面，要根据前期政策实施的效果发现执行阶段可能存在的问题，另一方面，发现问题后提出相应的政策提案并决策报批，也是一个耗时较长的过程，因此执行阶段PPP政策出台具有滞后性，从而导致尚未就某些关键性的共性问题，如绩效考核管理、中期评估相关要点和程序等问题，出台相关政策性文件予以明确;二是中央政策制定指向全国事务，其政策具有综合性和创造性，应该着眼于解决共性问题。由于PPP项目执行阶段各项目相关问题的发生具有多样性、独特性，且对于幅员辽阔的中国来说，各地方政府治理有其具体实际，很难通过全国性的统一治理制度细则，对PPP项目执行阶段进行规定。鉴于上述原因，对于政策需求来说，不可能仅按照既有中央政策规定，便能够做好PPP执行阶段的管理工作，这要求地方政府在政策执行过程中，根据当地实际延伸政策、细化政策、补充实施细则，与既有地方各项政策流程进行衔接。
(三)管理内容：从常规业务到非常规业务
通常情况下，一个PPP项目从识别准备到签约落地有如下工作内容：实施机构进行前期准备工作，如聘请第三方单位编制项目建议书、工程可行性研究报告及初步设计、施工图设计，完成前期报批手续;实施机构自行或聘请PPP咨询服务机构编制PPP初步实施方案，完成初步商务条件、财务测算及法律边界条件的撰写;财政部门会同实施机构进行物有所值评价和财政承受能力论证;在发改、财政、审计、法制、环保、国土等部门联审的基础上，市政府对实施方案进行批复;实施机构会同财政部门进行“入库”工作;实施机构按照政府采购程序组织招标采购工作，并会同相关部门组织与社会资本方谈判工作，达成一致且经本级人民政府同意后政府和社会资本方签约。由于自2014年始国家层面充足的政策供给，不管是实施机构、财政部门，还是其他相关监管部门，对于PPP项目的工作内容均“了然于胸”。可以说，由于各方面管理内容均有政策文件兜底，目前PPP项目执行前阶段的管理内容已经属于一种常规业务，对于在所有PPP项目全程或者某些环节需要反复参与的某些部门来说，如PPP中心、法制部门、发改部门、国土部门、审计部门等，已经成为其重要的工作业务。
PPP项目签约落地进入执行阶段后，标志着政府和社会资本方的合作刚开始，这一阶段的核心在于PPP项目履约管理。不同于PPP项目执行前阶段常规性管理内容，PPP项目执行阶段监管内容具有复杂性、独特性、多样性及连锁效应，且诸多问题的处理无常规可循。例如，发生概率较高的超概算问题，不仅需要根据《政府投资条例》判定其出现的原因，提出调整方案，并按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定，还需要根据建设内容的变更重新制定考核体系及考核标准，甚至可能涉及到部分建设内容提前进入运营期、重新制定项目政府补助支付方案、重新进行财务测算、重新优化绩效考核方案等内容，特别是一旦涉及到原合同各条款的变更，必然涉及到再谈判、补充合同签署的问题，其复杂性相较于常规管理内容要高得多。相较于项目落地前的常规管理业务，PPP执行阶段管理内容更具有复杂性、系统性。
(四)管理方式：从程式化管理到个性化管理
总结PPP项目执行前阶段的政策供给现状、管理工作内容，我们可以发现该阶段的管理工作有如下特点：一是监管工作内容及程序明确，各职能部门在PPP项目识别、准备及采购阶段的职责分工清楚，项目包含的工作内容、步骤流程既定;二是监管工作方法、重点及目标标准化，多年以来政府投资程序、政府采购程序已经形成了较为完备的系统，哪些环节需要重点监管、具体采用什么方法监管及监管的目标效果无须再另行探讨，而2014年以来形成物有所值评价和财政承受能力论证等一系列管理方法、政策文件，使得专为PPP项目而备的决策系统形成;三是上世纪末期后水务市场化改革招商引资时代及2002年末后市政公用设施特许经营时代，特别是2014年官方定义的PPP时代以来，PPP项目在项目包装策划有大量的经验教训可参考，财政部PPP综合信息平台数据的公开，提供了各行业、各领域的资料可供借鉴。综合前面几点特点可以发现，在大量专业技术积累、经典案例公示、已经落地部分PPP项目的基础上，PPP项目执行前阶段的监管工作更多于倾向于程式化的管理方式。在这种管理方式下，一旦各种制度流程固定下来，则各方权责关系明晰、管理工作效率可得到大大地提升。
有别于PPP项目执行前阶段较确定的监管内容、完善的政策制度及成熟的处理经验，后一阶段的管理主要呈现出如下特点：一是制度供给不充分，暂时缺乏相关政策文件规定，如项目绩效考核及中期评估工作，尽管财政部多个文件均提及这两项PPP项目的核心工作，但就其考核评估的目标原则、流程分工等重要内容均未出具细则性文件，导致某些地方只能采用“土办法”实施;二是管理内容复杂多样，尚无可资借鉴的资料及案例，某些问题须经过专门分析研究，方能确定问题的处理方案，比如出台适合本地实际的监管制度及流程，需要在充分调研中省政策及本地其他相关政策现状基础上，分析本地项目实际、进行专项研究后，方可制定出满足需求的制度框架;三是处理方式系统性强，需就PPP合同中的“勾稽”关系作全面梳理，如建设内容变更可能涉及到总投资额变更、政府付费变化、运营成本重新测算、绩效考核体系指标的重新拟定等内容，应该就原合同进行全方位地梳理，并不能仅仅“就事论事”地处理就达到管理的效果。总结上述特点可以发现，PPP项目执行阶段的管理方式更多是一种个性化管理方式，该阶段监管具有管理内容碎片化、制度供给不充分及处理路径不确定等特点。因此，需要将个性化的管理主题，尽量纳入程式化管理的轨道，以节约管理成本、提升管理效率。
三、管理地图：执行阶段地方政府管理重点剖析
从地方政府角度来讲，要进行PPP项目执行阶段制度设计，需要首先了解执行阶段项目可能面临的问题，而这些问题即未来制度设计过程中的重点问题清单。对重点问题清单了解后，对照清单内容分析辖区内各个已经落地项目的存在的问题，列出共性问题及个性问题，作为制度设计的一手资料，方能解决地方PPP项目执行阶段的实际问题。就笔者对进入执行阶段PPP项目的调研，结合PPP项目进入执行阶段后可能发生的问题(一定程度上参照可能发生的时间序列)，初步描出执行阶段制度设计的“管理地图”：
(一)项目签约落地向执行阶段过渡问题。主要应考虑四方面的问题：一是实施机构分别与社会资本方、项目公司(若有)之间合同的签署问题，重点检查签约主体、审批部门、审批程序的合规性，某些地方出现双方实际签署合同、备案的法律文件与PPP综合信息平台公示文件不一致的情况;二是建设期履约保函的提交，该保函是实施机构实施建设期监管的重要抓手，应核实项目公司是否按照合同约定，按时足额提交合规的建设期履约保函;三是重点就项目公司成立进行监管，主要对项目公司注册资本金出资、股东组成、表决权力(特别是一票否决权)进行规定，核查是否按照PPP项目合同及相关法律文件相关条款规定的时间及其他条件成立项目公司;四是项目资本金管理应符合国家相关规定，PPP项目主管部门、实施机构在制度设计中应重点关注项目资本金到位及合规情况。
(二)项目公司融资派生的问题。PPP项目签约落地后即进入到PPP项目的“下半场”，其核心是解决项目的融资问题。在这个环节的制度设计须考虑如下因素：一是原则上，项目融资由社会资本或项目公司负责，社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作;二是财政部门(PPP中心)和项目实施机构应做好监督管理工作，核查项目公司融资到位情况，防止企业债务向政府转移;三是明确社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的情况下，政府可采取的规制措施，如可提取履约保函或者终止项目合同;四是对融资中出现的特殊事项进行规定，如遇系统性金融风险、不可抗力或其他客观情况的，政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定，协商修订合同中相关融资条款，在不违反相关法律法规的前提下，达到顺利完成融资的目的。
(三)项目总投资控制及超概问题。主要考虑如下两方面问题：一是充分考虑《政府投资条例》对于政府投资项目总投资控制的规定，将PPP项目投资控制程序与《政府投资条例》相关程序衔接，按照相关规定处理好超概问题;二是若因项目建设标准及内容变更导致项目总投资发生变化，甚至发生超概的问题，需要系统分析绩效考核指标体系变化、政府付费额度及支付方案变化、运营成本财务测算变化、财政承受能力、物有所值评价等内容，按照相关法律法规和政策制度履行相关程序，并根据地方实际细化操作细则。
(四)项目建设期向运营期过渡期间问题。主要关注三方面问题：一是项目验收决算及审计工作，应根据不同行业领域、参照辖区内项目验收程序(关注项目合同中整体验收进入运营还是分项验收进入运营)、财务决算程序及审计工作程序进行，做好相关工作的衔接工作;二是充分分析各项目合同，确定进入运营期的条件及时点，特别是重点关注有多个子项目“打包”类项目，进入运营期时点的确定，还需特别关注建设内容变更后，分项进入运营期的情况;三是运营期履约保函的提交，应就是否按照合同约定按时足额提交合规的运营期履约保函重点关注。
(五)项目预算管理程序。主要关注三方面的问题：一是财金〔2016〕92号文已经就PPP项目收支预算编制要求、审核程序、收支编制应考虑的因素、预算调整等内容进行了详细规定，地方制度设计应严格按照该文件执行;二是财金〔2016〕92号文要求将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，但部分地市尚未开展中期财政规划工作，应协调该项工作与保障PPP支出责任履约能力相衔接;三是按照财金〔2016〕92号文要求，结合辖区内PPP项目实际情况，明确纳入预算的时间节点及金额，利用制度设计衔接好PPP项目相关费用的支付。
(六)项目绩效管理工作。绩效管理是PPP模式的核心和灵魂，是其区别于传统建设模式的关键特征。目前，财政部已经下发了《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》，对绩效目标及指标管理、绩效监控、绩效评价、绩效管理等内容出具了初步意见，且山西省、湖北省荆门市已经先行先试下发了PPP项目的绩效管理文件。结合该等文件要求，各地方在执行财政部正式下发的绩效管理政策文件的基础上，制度设计过程中还需重点关注如下几个细节性实操问题：一是PPP项目执行阶段的管理实质上是项目的履约管理，应该以足够的契约精神执行政府和社会资本方/项目公司原来签署的相关法律文件，即原则上识别阶段、准备阶段及采购阶段法律文件确定的绩效目标和指标体系不予以调整;二是在制度设计过程中，充分考虑到实际执行过程中原绩效考核体系的适用性，将评估和完善原绩效考核指标体系作为绩效管理的前置条件，重点评估项目建设内容规模(实施内容)是否发生实质性变更，中省出台的与项目绩效考核相关联的新政策，行业规范标准发生是否发生变化，及原合同中考核频次与实际考核需求、支付时点等方面的匹配性;三是重点关注绩效管理目标和绩效指标体系调整过程中的争议处理，处理好长期合作中实施机构、社会资本方/项目公司之间的关系;四是注意区分绩效监控和绩效评价，分别按照不同的适用情形开展相关绩效管理工作，注重两者在绩效管理中的应用路径;五是按照绩效管理工作的要求，划分好财政部门、行业主管部门、实施机构、项目公司及相关部门的职责分工，特别注意上级政府对下级政府、上级财政部门对下级财政部门开展的PPP工作整体绩效评价，确保绩效管理工作对PPP项目可持续性的促进作用。
(七)项目支付管理程序。作为项目公司、社会资本方回收PPP项目资金的最后一个关键环节，PPP项目财政支付管理程序的设定显得尤为重要。在制度设计过程中需要关注以下几个问题：一是确定政府付费的前置条件，即确定政府进入运营期时点的确认、政府付费支付时间点的确认，只有达到付费的前置条件方可进入付费申请程序，需要特别关注PPP合同中关于付费前置条件、支付频次及其与相关条件的匹配性，并在制度设计中提出相应地处理办法;二是由于PPP合同中常常设置了各种“显性”和“隐性”的付费调整机制，需要综合梳理PPP合同中所有可能影响付费的调价机制，包括但不限于总投资额变化、建设期补贴金额变化、银行贷款利率变化、运营成本变化、大中修或更新改造费用调整、绩效考核结果运用、经营收入不足或超额收入等方面调价触发机制，并在此基础上设计相应的付费调整顺序及付费申请表;三是明确付费申请程序，重点规定项目公司、实施机构、财政部门(PPP中心)及其他相关部门在付费申请过程中的职责分工，及规定各环节审核的重点(如成本监审)。
(八)项目中期评估工作。财政部财金〔2014〕113号文要求，项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，但财政部尚未就中期评估的程序及评估要点进行规定。对中期评估工作的规定至少应考虑如下几点要求：一是明确中期评估的重点，包括但不限于项目运行状况、合同履约状况、物有所值状况、财政承受能力状况、运行偏差情况、运行纠偏情况等;二是理清中期评估的程序，建议包括确定中期评估目标、制定中期评估方案、开展中期评估、进行偏差分析、提出纠偏路径、及时实施纠偏、形成中期评估结论等程序;三是中期评估报告编制的主体及内容，实施机构自行编制或委托第三方咨询服务机构编制《中期评估报告》，报告至少应包括项目概况、项目财务投资情况、项目管理情况、项目产出与效果、存在的问题以及原因分析、相关建议及改进措施等方面内容;四是加强中期评估结果的应用，建议中期评估作为绩效考核体系完善的重要依据，即实施机构应根据《中期评估报告》的评估结果，调整PPP项目合同中关于项目绩效考核体系的约定。
(九)项目公司股权变更。在一定程度上，PPP项目的合作性质落脚于项目公司股权结构构成及权利分配，因此，项目公司股权变更涉及到原PPP项目是否能够可持续地推进。在项目公司股权变更问题上，应关注如下问题：一是首先需要关注合同中关于项目公司股权变更限制相关约定，由于股权变更限制是保证政府方权益及监管主动权，防止不满足项目能力要求的第三方被引入的重要抓手，因此须在制度设计中须慎重规定解除股权变更限制;二是按照股权变更的不同初衷设置不同的约束机制及处理程序，在制度文件中需针对融资、退出等不同目的，对项目公司或社会资本方提出股权变更诉求进行规定;三是区分不同股权变更形式的制度设计需求，一般来讲分为项目公司原股东间的股权转让(社会资本方控股地位不变)、向原股东外的第三方进行股权转让及股东间权益义务变更(如包括政府方出资代表一票否决权在内的表决权变化、董监高席位变化等)三种类型，制度设计需要就不同类型进行细化约定;四是明确股权变更的程序及违反股权变更相关条款的处理措施。
(十)项目重大变更及提前终止。这部分所提及问题的发生属于或有事项，但一旦发生对于项目影响重大。在制度设计中需要考虑的因素包括：一是原PPP项目合作边界中可能未包含项目大中修(在一些早期PPP项目中常出现)，或者即使原合作边界中包含大中修内容，但对于标准、规模及费用等方面约定不完善，需要对项目付费条件、付费结果进行重新测算，并就原合同条款进行修约;二是一些项目分多期实施，或者在运营期对原项目进行提标改造，这种情况下，制度设计需要考虑项目边界的划定，并明确实施的原则、程序及违规实施的后果;三是涉及到项目需要提前终止的，需要界定好各方的权利义务责任，确定好提前终止的条件，做好终止过渡期的衔接准备，制度文件需对相关问题进行规定。
上述十条问题是对PPP项目执行阶段“管理地图”的初步梳理，尽管如此，该等问题也只是对一些可能出现的问题进行了罗列，由于各个项目的实际情况不尽相同，暂时无法对所有问题逐一列出，但可供一线监管部门参考。
四、实施路径：执行阶段地方政府制度设计建议
在探讨PPP项目执行阶段制度设计本质、地方政府管理逻辑变化基础上，结合执行阶段PPP项目的重点管理问题，在此提出如下制度设计建议：
(一)充分调研中省市各级相关既有政策。在执行阶段制度设计过程中，地方政府主要考虑两个重要的政策因素：一方面，整合和细化中省关于PPP执行阶段的相关规定。自2014年开始，国务院及其部委出台了一系列的文件，尽管未就所有问题进行细化规定，但是大部分问题已经散落在前后各个文件中，地方政府在制度设计过程中着重于整合和细化工作。主要集中于两方面：一是对文件中已经有所涉及的内容，根据政策文件的前后逻辑，进行必要的整合梳理;二是就政策文件中的原则性、综合性、框架性规定，结合本地管理程序和项目实际情况进行细化。另一方面，根据辖区内既有的其他相关政策，如投融资流程、项目审批、预算管理、项目绩效评估、资金拨付等，进行制度性梳理和衔接，确保制度设计的科学性和可操作性。
(二)综合研判辖区内所有PPP合同资料。PPP项目签约落地后管理的落脚点在于PPP项目系列合同文件，而执行阶段制度设计的出发点，也应该围绕PPP项目合同资料进行，制度设计过程中需要对辖区内所有项目的相关法律文件，进行充分的分析研究，确保制度的可操作性。PPP合同资料的分析研究至少应该围绕如下几个方面的要素：
一是项目的基本情况，包括但不限于项目建设内容及规模、合作模式、合作期限(建设期及运营期)、是否成立项目公司、政府方出资代表出资比例及分红与否、回报机制、报价标的等内容，旨在了解项目的基本合作框架;
二是相关支付条件，包括但不限于付费内容、支付前提、支付频率、支付时点、支付比例、支付程序等相关内容，旨在了解辖区内PPP项目支付状况;
三是付费调整机制，调研可能导致付费调整的相关因素，如总投资变化、市场贷款利率变化、建设期补贴、运营成本变化、绩效考核结果、经营收入不足或超额利润调整等，旨在为制度设计付费调整规定打下基础;
四是绩效考核机制，包括但不限于绩效考核目标、绩效考核指标、绩效考核基数、绩效考核频率、绩效考核方式及程序等内容，便于制度设计中对绩效考核细化规定;
五是其他重要事项的约定，如项目建设、融资、总投资控制、股权变更、中期评估、争议处理等内容。
合同资料分析过程中，着重分析原合同中存在的问题，如不符合相关新出台的法律法规精神、合同不完善不适用或者合同约定条款操作性较差的情况，为未来制度设计提出相关解决措施打下基础。
(三)理清辖区内PPP项目共性和个性问题。一般情况下，PPP项目在执行阶段可能存在的问题分为三种类型：一是全国范围内出现的共性问题，这部分问题应由国务院及其部委出台相关政策解决，不属于地方政府制度设计的方向，只需对出台的政策落实贯彻即可;二是辖区内共性的问题，即前文提及的制度流程衔接、具体项目合同调研及实施过程中出现的具体共性问题，需要地方政府在制度文件中给出具体的管理细则;三是一些问题不属于前述两种情况，而是个别项目上独有的、特定的，这种情况需要在制定地方制度文件过程中，给出处理特殊问题的原则、方向或者负面清单，对于实在无法规定的事项，只能通过“一事一议”的方式加以解决。由于执行阶段PPP项目的管理呈现碎片化特征，因此需要在分析共性和个性问题的基础上，就各项问题提出解决措施、管理流程或处理原则方向。
(四)理顺执行阶段各部门职责分工。PPP项目执行阶段的管理涉及多个部门，在制度设计过程中需要充分分析各业务属性及各部门的职能，相应地将各项管理工作归口至各部门。这里所提及的“管理”实质上包含了行政审批、履约监管、绩效管理、利益协调、业务指导、工作评估等多重内涵，在各部门职责分工过程中其承担的管理内涵略有不同。尽管各地方政府部门职能划分有细微差异，但基本上可按照下列建议划分管理职责：
一是实施机构作为本级人民政府的授权实施单位，它是与项目公司或者社会资本方接触频率最高、距离最近政府管理部门，其实质上履行的是“行政审批、履约监管、绩效管理、利益协调”等方面的管理职责。其中，“行政审批”是指实施机构根据项目公司提出的申请，经过合法合规的审查，采用批准、同意等方式，准许或认可项目公司诉求的行为，这是PPP项目执行阶段常用的方式;“履约监管”是指按照PPP项目合同约定的相关条款，对项目公司成立、保函提交、工程建设、造价控制、工程验收、运营监管、预算申报、付费审核、中期评估等合同中约定的事项进行全过程监管;“绩效管理”是指按照国务院及其部委相关政策文件要求，开展绩效目标和指标设定、绩效监控、绩效评价及绩效结果应用等绩效管理活动，体现PPP项目“按效付费”的内涵;“利益协调”是指对于某些因外部环境发生变化或者项目本身合作内容变化，导致原合同对某些事项未约定、约定不合理或者与新政策相冲突，如建设运营内容变化、绩效管理细则政策出台、运营成本变化等，需要对原合作条件进行修改，实施机构需要在其中发挥利益协调作用，促使政府和社会资本方就新合作条件达成一致，确保PPP项目持续推进。
二是在大部分地方，财政部门是PPP事务的综合管理机构，主要承担“行政审批、业务指导、工作评估”等管理职责。其中，此处“行政审批”主要体现在财政部门对实施机构提交的申请，按照既定的审批程序进行审核认可，如实施机构提交的PPP项目财政决算、预算申请、支付申请、纳入中期财政规划等内容;“业务指导”是指财政部门作为PPP项目综合管理部门，向实施机构、下级财政部门提供政策指导、政策培训、技术力量支持等方面的指导工作;“工作评估”是指财政部门对实施机构或者下级财政部门PPP项目实施机构、PPP工作开展绩效等方面的工作进行绩效评估工作，以工作评估方式促进辖区内PPP工作良性发展。
三是主要承担各类监管责任的综合监管部门，如发改、审计、法制(或司法)、国土、规划、环保、物价等，在各自职能范围内承担“行政审批、业务指导”等管理职责。这些部门在PPP项目中发挥的作用，与在传统工程建设及后期投运过程中发挥的作用，并没有本质上的区别，主要是在制度设计过程中，将可能发生的问题按照职能部门的职责归口，从而理顺PPP执行阶段管理的流程。
(五)履行制度文件出台的相关程序。PPP项目执行阶段制度文件可由政府专门的工作机构组织起草，也可以聘请有关领域的专家、专业咨询服务机构、科研单位等主体起草，然后履行必要的出台程序。履行出台程序时应注意如下问题：一是制度文件的起草、出台程序需符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国立法法》《重大行政决策程序暂行条例》及相关法律法规、行政规章及层级更高的地方性法规要求;二是由于PPP制度文件涉及到的利益相关方较广，需要广泛征求意见，建议应征求上述具有管理分工部门、辖区内项目公司、相关专家及民众的意见，根据意见修改完善制度文件;三是对制度文件进行必要的制度风险评估，由于PPP执行阶段制度往往涉及多方利益主体，提供的是基本的公共服务，与公共安全、社会稳定息息相关，因此建议进行制度风险评估，提出风险防范措施和处置预案。
五、结语
从国家层面来看，PPP政策体系呈现出不断修正、动态调整、逐渐完善的特征，而对于PPP模式这项公共产品、公共服务供给新机制来说，其发展的路径、衍生的问题及其不确定增加了政策制定者政策制定的难度，也使得国家层面制度供给不充分不及时。对于地方政府来说，制度体系提供了PPP参与相关方的行为预期，建立一个激励相容、导向正确、流程细化可操作的制度体系，对于PPP项目的稳健、理性发展具有十分重要的意义。然而，由于顶层政策供给缺乏或滞后，加之执行阶段PPP项目管理内容呈现非常规、碎片化趋势，导致了地方政府延伸、细化中省政策需求的增加。考虑到PPP项目执行阶段制度设计工作是一项系统的工程，地方政府需要在理顺现有政策环境的前提下，充分研判辖区内PPP项目实际情况及其管理重点，统筹考虑制度制定的核心要点及涉及因素，在第三方机构的协助下，制定出符合本地实际情况的制度安排。
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