具有较强经营性的PPP项目，由于使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报，常常采取由政府在项目运营期以相对固定的财政补贴的形式给予项目公司经济补助。这种相对固定的财政补贴是否属于固定回报呢?笔者就此浅谈一下看法。
禁止PPP项目固定回报的相关规定
财政部《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(财金〔2016〕32号)规定：要杜绝固定回报和变相融资安排，在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。
财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)规定：防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任。
财政部、农业部《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》(财金〔2017〕50号)规定：严禁通过政府回购安排、承诺固定回报等方式进行变相举债。
财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)规定：政府方或政府方出资代表不得承诺固定回报。
什么是固定回报
固定回报的概念起源于金融领域，即存款人存入的资金或其他金融产品投资人投入的资金，无论金融机构或相关项目发生多少亏损，存款人及投资人都不承担任何风险，均可以获得固定收益。
那么，固定收益又是什么?固定收益是按预先规定的比率支付的收益。
可见，固定回报是“比率”的概念，即：能够得到固定百分比的回报，而不是指一个固定的金额。
固定的财政补贴在本轮PPP推广之前就存在
按项目的产品(或服务)属性，可将项目分为公共项目和非公共项目。公共项目是指为满足社会公众需要，生产或提供公共物品(包括服务)的项目。公共物品的特征是具有非排他性或排他无效率，该类项目有些不能回收全部投资成本，项目不具有财务生存能力，需要政府给予经济补助才能维持运营。
在本轮PPP推广之前，公共项目就已经存在，需要政府以财政补贴或其他形式维持项目的生存，具体形式有多种，如：财政补贴、股本投入、优惠贷款或其他优惠政策等。政府采取每年固定财政补贴的方式给予经济补助的案例有很多。
经营风险由社会资本(项目公司)承担
有的PPP项目具有较强的经营性，在财务模型设计时为更好的调动项目公司经营的积极性，采取运营期各年财政补贴相对固定的方式(由于有绩效考核，金额会不同)进行经济补助，项目公司多赚多得、少赚少得。若项目公司没有使用者付费的收入或使用者付费的收入较少，仅仅依靠财政补贴的收入，项目将不具有生存能力或盈利能力不足。
笔者认为：该种财务模式能够促使项目公司通过努力经营来赚取更大利润，该种财务模式是符合项目的实际需求的，也符合由社会资本(或项目公司)承担经营风险的原则。
符合《建设项目经济评价方法与参数》的规定
国家发展改革委、建设部发布的《建设项目经济评价方法与参数(第三版)》(发改投资〔2006〕1325号)是当前我国对建设项目经济评价的主要依据。
在《建设项目经济评价方法》4.6条中规定“盈利能力分析的主要指标包括项目投资财务内部收益率和财务净现值、项目资本金财务内部收益率、投资回收期、总投资收益率、项目资本金净利润率等，可根据项目的特点及财务分析的目的、要求等选用。”
在《建设项目经济评价参数》2.3条中规定“财务评价判据参数主要包括下列判断项目盈利能力的参数和判断项目偿债能力的参数：1.判断项目盈利能力的参数主要包括财务内部收益率(FIRR)、总投资收益率、项目资本金净利润率等指标的基准值或参考值。2.判断项目偿债能力的参数主要包括利息备付率、偿债备付率、资产负债率、流动比率、速动比率等指标的基准值或参考值。”
无论地方政府还是社会资本对项目的投资决策、评价等工作都是按照上述指标、参数进行的。其中，投资回收期是时间概念;财务净现值是金额，但由于贴现率不同会导致净现值不同，且该指标与内部收益率本质上相同，实践中很少使用;其余指标参数是各种“率”，都是百分比的数值。可以看出，相对固定的可行性缺口补助并未与上述指标相违背。
结论
对于具有较强经营性的可行性缺口补助PPP项目，笔者认为相对固定的可行性缺口补助能够调动社会资本(项目公司)经营的积极性，符合项目实际，具有合理性，不属于固定回报，没有违背国家的现行政策。
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