绩效考核是PPP模式规范发展的一个重要标志，是国内PPP发展的必然要求，是实现PPP模式可持续发展的重要保证。国内PPP模式推广之初，对绩效评价便提出了明确的要求。2015年5月国务院办公厅印发的 《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》国办发〔2015〕42号(以下简称42号文)提出“政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”，强调了公共服务绩效评价结果是社会资本获得合理收益的依据。随后，《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)和《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)相继进一步强化了绩效考核的力度。当前开展PPP绩效评价已经成为全社会共识，只有规范地开展PPP绩效考核才能实现对政府和社会资本的权益最好的保护。
一、厘清PPP绩效考核的逻辑框架
绩效考核有很多类型，如企业经营绩效考核、投资绩效考核等，不同类型的绩效考核基于不同关系逻辑和目标。只有准确界定了政府与社会资本合作关系的性质才能确定绩效考核的性质与类型，进而才能确定绩效考核的基本原则、主要内容和方法工具等。对于两者的关系，42号文对政府与社会资本的关系有着非常明确的描述，认为“政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。”
在PPP模式架构下，PPP合同是政府和社会资本的权利和义务的来源依据。社会资本是PPP合同的统领下对政府履行义务享受权利，同样政府也是在PPP合同统领下对社会资本享受权利承担义务。双方是平等的合同主体，社会资本不是政府的下属机构，也不是其控股子公司，政府对社会资本的绩效评价必须符合这种关系特征，即绩效评价不能成为政府对社会资本的一种管理控制的手段。作为两个平等的主体，双方合作过程出现争议可以通过协商、仲裁、司法等途径解决，任何一方没有权力将单方面意志强加给另一方。
在实践中，由于路径依赖，一旦政府熟悉了这个管理工具，在行政监管这个强力工具助力下，很容易出现“以考代管”现象，从而把双方争议解决简单化，把本来可以通过沟通、协调、履约保证等其它手段解决的合作争议统统纳入到绩效考核之中，与政府付费挂钩，对社会资本构成严重的潜在风险。
二 、PPP绩效考核：组织绩效?产出绩效?
PPP绩效评价与常见的绩效评价迥然不同。例如投资人对投资对象的绩效评价，如国资委对中央企业的绩效考核，从投资人的角度，围绕资产保值增值，主要考核盈利能力、资产质量、债务风险、经营增长及相关财务指标;又如组织绩效考核，就是基于“要素输入---过程(流程)---产出绩效”原理，其中产出绩效包括财务层面、产品经营层面。比较流行的绩效工具有KPI、360、平衡计分法。作为一个永续存在的实体，企业绩效考核不仅需要关注产出，即经营取得的实际成果，同时需要从需要系统论的角度，关注造成这个产出背后的过程(流程)和要素投入，站在改进的角度促进最终产出的提升。组织绩效考核基于全过程的理念有其必然性，如果单纯聚焦产出(绩效)，就会短期行为，扭曲过程(流程)和粗放地加大要素(投入)，短期提高了产出绩效，但对企业造成更深层次伤害，这样的绩效考核变成了舍本逐末、本末倒置了。例举的这三类绩效本质上都是属于组织绩效考核，一定是基于主体而言的。
理解了组织绩效考核的原理，就会发现PPP绩效考核与之存在根本性差异，政府不需要也不能社会资本负责，包括合理评价其长远利益与短期产出之间的平衡关系。在PPP合作框架下，政府与社会资本合作的核心就是项目产出，政府只需要关注社会资本提供的项目产出是否符合双方的约定，如果社会资本交付的项目产出不达标，就意味着其产出绩效不达标，就意味着政府需要支付的对价就应该相应调整。关于这一点42号文在描述PPP定义写的非常清楚，即“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”
对价(consideration)原本是英美合同法中的重要概念，其内涵是一方为换取另一方做某事的承诺而向另一方支付的金钱代价或得到该种承诺的承诺。指当事人一方在获得某种利益时，必须给付对方相应的代价。在PPP合作框架下，政府方与社会资本方合作本质上属于交易行为，社会资本提供的项目产出就是对政府的承诺，而政府针对这个项目产出支付的对价就是政府付费或特许收费。
当然对于造成产出绩效不达标的经营管理等方面原因纠正就需要通过履约管理、司法、仲裁以及行政管理等途径解决，不能全部纳入到绩效评价之中，不能出现“以评代管”现象，造成双方大量的博弈聚焦绩效评价，导致绩效评价本身无法承受其重，例如不少项目PPP合同迟迟无法签约一个突出的原因双方围绕绩效评价存在争议。
三、PPP绩效评价设置
PPP绩效评价设置最重要需要解决三个问题：一是评价维度，也就是从哪些角度才能对评价对象进行准确的评价;二是评价指标设置准则，是定性指标，还是定量指标?三是评价指标具体设置，这是需要结合具体项目。
(一)评价维度
PPP绩效考核必须定位于产出绩效，围绕项目产出，从三个维度进行评价：
1、项目产出质量与数量
根据PPP合同约定，对项目产出的标准有明确的约定，如质量标准和产出数量。在质量标准上不少PPP项目直接适用国家和地方标准，一般很少进行特殊约定;产出数量是根据项目服务能力进行约定，如污水处理项目的污水处理能力，以及在特殊情形下对服务能力的特定要求。
2、项目产出经济性
这个维度主要是从经济角度对项目产出提出的要求，包括财务指标和直接经济效益。衡量产出经济性最重要的指标有项目工程造价和项目服务价格，如污水处理单价、高速公路通行费。对于很多运营型项目，如城市供暖，新技术、新材料、新工艺等对其投入产出有着较为显著的影响，尤其随着运营期长达30年的项目，技术更新改换了多轮，关键经济指标如物料消耗定额及人工投入有了大幅下降，项目定额水平应保持与行业同步水准。
3、项目产出时间要求
这个维度主要是从时间角度衡量项目产出交付，包括项目是否按照PPP合同约定按时形成服务供给能力、运营服务是否按照时间要求提供，以及不可抗力事件和紧急事件发生后恢复运营服务供给的时间等。以高速公路项目为例，项目建成通车时间、24小时通车，当暴雪非正常天气恢复通车时间，重大交通事故发生后恢复通车时间等等。
(二)评价指标设置准则
当明确了PPP绩效评价的维度，就可以构建绩效评价指标体系。指标体系设置应简单易易行，不能搞得过于复杂，指标覆盖范围不能过于广泛，指标层级不能太多，衡量指标的数据采集不能成本太高;考核指标应尽可能做到客观可衡量，减少人为主观评分指标，防止人为操作，避免产生争议;考核过程应透明规范，考核方案和考核细则应做到提出公示，考核过程文件公开可核查，考核人员公开接受公众监督。
PPP绩效考核是政府支付对价的依据，不能作为政府管理社会资本的控制手段，不能将绩效考核作为政府约束社会资本的工具，双方的平等关系决定了双方合作过程中出现了争议应该在PPP合同框架下解决。尤其对于政府，PPP项目履约管理是一个新生事物，既不能抱着回避的心态，政府缺位易导致自身权益受损;也不能绩效考核绝对化，搞“凡事皆考核”，扩大绩效考核适用范围，对社会资本形成高压态势，构成冲突隐患。PPP绩效只是政府开展履约管理的一个支付对价工具，需要配合信息管理、产出监测、施工监理、资产管理、中期评估等一系列工具，这样才有利于双方形成一个和谐、顺畅的合作关系框架，最终实现PPP项目物有所值。
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