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PPP模式下的政府审计探讨

发布日期:2019-08-22    来源:工程审计
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   PPP模式下,政府有充分的法律依据行使审计监督的权利和义务。各阶段下,政府审计介入方式和审计重点,有所不同,宜分阶段因地制宜进行。

   目前中国PPP项目立项数量过万,总投资金额达13万亿元。大多数PPP项目体量巨大,建设运营周期长,业务流程复杂,涉及敏感公众利益和财政支出,政府如何监管和审计,颇值得提前规划。

   一、合法性问题

   政府要不要对PPP项目进行审计控制?这个问题在学界有一定争议。一方面,大部分学者认为,PPP运作涉及公众利益,监督机构对PPP项目的管理是必要的,另一方面,多数学者认为法律上处于模糊空间,政府监管合情合理,但于法无据。由于PPP资金大部分来自社会资本,按现行《审计法》,似乎PPP不属于政府审计的范围。

   的确,依照现行《审计法》,政府仅可对国有企业、国有资本占控股或主导的企业、政府投资为主的基建项目实施审计监督(参见《国家审计法》第20、21、22条)。但是《审计法》第二十七条也规定,“审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项,向有关地方、部门、单位进行专项审计调查,并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果”。由此,我们至少可以推定,只要PPP项目中涉及未来政府的付费和补贴(财政缺口补助),就完全属于政府审计监管的范围,政府有权对项目的建设和运营采取监管行动。

   如果存在项目资金完全由社会资金负担,且项目回报完全采取使用者付费方式的PPP项目情况(这种情况较罕见),是否需要政府监控或审计,或者以何种方式进行监管,则确实处于法律约束之外。此种情形下,则确有必要在具体的PPP合同体系加以明确。

   根据亓霞(2009)基于中国案例的研究表明,不少地方政府在PPP项目(原文指广义的PPP,如BT,BOT,并非指2014年后推行的需入库为前提下的PPP项目)中存在行政干预过多倾向。从尽量减少对企业的法外干预的角度出发,在可能引起社会资金方疑虑的监督行为上,采用合同提前约定,是妥当的做法。需要说明的是:PPP本质是公私合营,政府与社会资本是生意伙伴,在民法意义上是完全平等的。政府因为公共利益或财政支出原因,启动对PPP项目的监控(包括造价控制、跟踪审计、绩效审计),尽管符合《审计法》之规定,也最好预先体现在相关PPP合同体系的约定中。

   中国的PPP法(或者条例)还在酝酿之中。目前的PPP法律体系主要以《预算法》、《采购法》、《建筑法》、《招投标法》等相关法律和国务院及部委、省级政府的规范性文件为主。我们相信,随着PPP实践的深入,直接针对PPP事务的国家级法规的出台将会水到渠成。

   二、国外的经验

   欧美等发达国家PPP 项目中,政府一般都把直接经营权完全授予社会资本方。当然,政府清醒地认识到这种模式下的风险隐患。在实践中,发达国家审计机关开展了对PPP 项目的例行审计监督,应对风险。

   通常说来,发达国家审计机关PPP审计主要关注两个重点:

   第一,政府和公众利益的实现情况,即项目的社会经济效益是否达到预期;

   第二,是项目本身的绩效问题。

   三、各阶段的审计规划与重点

   本文从PPP业务流程出发,梳理各阶段的审计与控制要点。

   现阶段,PPP审计的重点在于:1、项目的成本是否真实;2、项目社会效益的达成。具体业务会涉及传统的财务审计、造价审计、造价过程控制、项目绩效评价。PPP周期很长,相关部门可以分阶段实施审计,并将成果分阶段汇报给本级政府,以资参考和决策。

   在咨询业高度专业化的趋势之下,政府对PPP的审计和监管,主要由审计行政部门外请第三方专业机构(会计所、造价所、评估所)进行。

   1.项目识别与立项阶段

   PPP项目识别阶段事关项目成败,主要步骤包括项目发起及筛选、物有所值评价、财政承受能力论证。这些步骤都属于决策阶段,事中控制仅能由决策体系的内部控制来约束。事后审计则涉及对财政承受能力评价、物有所值评价的绩效审计。

   此阶段,审计核心是关注PPP投资论证分析的理由是否成立,即“两评一方案”的科学性。参照标准为《政府和社会资本项目财政承受能力论证指引》和《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引(试行)》。

   除了PPP合规性外,绩效审计还应当关注基本建设程序。基本建设程序包括规划、可行性研究、环境影响评价、土地征拆等内容。审查各类审批文件是否齐全、特许经营权的恰当性,审批过程是否合法合规等内容。

   2.采购阶段

   采购阶段主要是通过公开招标确定合作伙伴并签署合同。重点是进行招投标绩效和合同管理绩效审计。

   招投标绩效审计主要关注招投标是否合法合规 、 公开透明 。 主要审计依据文件是《政府与社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法 》。

   合同管理绩效审计的主要依据为《合同法》、《财政部PPP项目合同指南》等相关法规。绩效审计重点关注合同中服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管等内容是否全面、规范。合同的执行是否到位,双方的权利是否得到保障,双方义务是否履行到位。

   3.施工阶段

   施工阶段的进度、质量、安全和成本控制都属于审计范围。但实践中,成本控制往往是重点,是政府审计关注的核心。这一阶段会涉及到过程控制和竣工决算。

   PPP项目一般是基于初步设计概算进行招标。由于概算处于项目早期,最终实际的工程造价往往与概算有明显变化。根据目前的行业惯例,业主一般需要在施工过程外请第三方进行造价过程控制,以确保成本控制的及时性。通过过程控制,可以及时审查工程变更的真实性和合理性,手续和流程是否完善,工程量、综合单价和措施费用等价格调整是否符合合同及法律的规定。

   在PPP模式下,项目业主为项目公司,项目公司存在夸大工程造价的道德风险。最好在PPP合同约定,由政府邀请第三方造价公司对工程施工进行过程控制。

   施工阶段的事后审计则是竣工决算,主要关注工程财务成本的真实性和合规性。

   4.运营阶段

   在此阶段,作为利益攸关方,政府对PPP真实运营效果和财务情况高度关注。政府可以以财务审计和绩效审计来实现监督。

   财务审计主要包括对PPP项目公司的报表审计。主要确认运营收益与成本的真实性。真实的财务信息为政府补贴和制定收费标准提供科学依据,防止社会资金方牟取不当暴利。

   在绩效审计中,主要关注PPP是否实现了以下目标:一是保质保量地提供合同约定的公共产品;二是节约了财政资金,并合理分担了政府的风险。

   5.移交阶段

   PPP运营到期之后,项目公司清算资产将依合同进行资产交割,移交给当地政府。

   此阶段,政府将组织开展绩效审计和资产评估。具体为:

   1.通过对项目全生命周期的绩效审计,对PPP项目进行全面总结和评价,评价项目的经济效益和社会效益是否达到预期,是否实现“物有所值”,从而为PPP工程打上句号;

   2.对项目公司进行清产核资,进行资产评估,为下一步的财务公允计值奠定基础。

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