1.“政策性金融体系”的战略思维和制度建设要领
我较早在研究中关注中国“金融改革”概念的政策性金融体系建设及其概念的创新问题。多年研究基础上，形成了我作为负责人的课题研究成果专著《中国政策性金融问题向何处去》(中国经济出版社2010年)和一系列论文、文章。
我们认为，自鸦片战争以来，经过100多年艰苦探索，我国终于确立了“现代化”为目标的“三步走”实现伟大民族复兴的赶超宏图。国际经验、国内实践和理论分析都启示我们：在市场经济的体制环境中，贯彻后来居上的赶超战略，应“守正出奇”地建立政府与市场、与企业形成合力的资源配置新机制和结合方式，政策性金融由此进入研究视野，可成为这种结合的重要形式。发展政策性金融体系，促使政府以较低耗费来实现国家政策意图，降低社会转轨和发展的成本,提高社会资金配置总体效率, 成为必须高度重视，并以创新意识、开拓举措和专业精神正确处理的重大挑战和历史性任务。
我们在研究中提出了我国政策性金融体系构建所要解决的五个关键问题：首先，什么是政策性金融?我们认为，政策性金融具有“政策性目的、市场化运作、专业化管理”等特征，是有别于一般商业性金融资源配置机制的一种金融创新，可称为加入政府较强调控作用的金融资源配置机制。政策性金融的主要功能包括：填补瓶颈领域融资空白或不足，以及以发展事项的前瞻性、战略性投入发挥先行者作用;在市场不足和制度缺失的领域，培育、建设和完善融资市场和制度，发挥制度建设者作用;吸引、带动社会资金进入资金短缺的领域，发挥民间资本引导者作用;服务于政府的某些特定发展目标，促进社会公平，并协助化解金融风险，发挥公共利益和社会稳定的支持者作用。
其次，我国当前到底需要不需要政策性金融?政策性金融体系作为政府参与资金配置的特定方式与途径，可以有效降低实现国家政策目标的社会成本，促进社会公平和贯彻特定的战略意图。从经济发展史、经济成长的内在逻辑来看，发展政策性金融体系都具有长期的必然性。从国际经验来看，政策性金融机构不仅广泛存在于在发展中国家，也存在于金融体制完善的发达国家，成为市场机制有益的和必要的补充，在英国、德国、法国、日本、巴西乃至着力标榜“华盛顿共识”的美国，都存在着较大规模的政策性金融机构。尤其是对于实施现代化赶超战略的发展中国家来说，发展政策性金融的必要性和战略意义更为显著。坚持并力求科学合理地发展政策性金融体系，决不是简单的策略层面的问题，而是我国在经济社会转轨过程中加快经济、社会发展，实现“后来居上”现代化目标的具有全局战略意义的重大事项。在对待以市场为基础的资源配置机制和发挥政府作用两方面，不可采取偏废的态度。从中国的情况来看，政策性金融在短期内不仅不应弱化，还应该进一步加以发展、完善并寻求创新。
第三，我国当前政策性金融的状况如何?存在什么突出问题?通过对政策性银行体系、担保机构、城投债融资、基础设施建设特许权授予融资等的发展历程的回顾，对不同政策性融资的现状进行分析，我们指出，其存在的问题，诸如缺乏法律规范、政策性银行和商业银行的业务存在交叉、风险补偿和补贴机制不健全、政策性银行评价标准的缺失、政策目标的弱化、功能的模糊、监督架构不健全、筹集资金方式单一等。此外，还分析了政策性担保融资、城投债融资、基础设施建设特许权授予融资等领域存在的问题。从总体来看，我国政策性金融的框架体系还不明朗、不健全、不完善，政策性业务与商业性业务之间的矛盾化解和政策金融体系改革过程远未结束，政策性金融体系可持续运行的制度保障尚未有效建立。
第四，我国应当建立什么样的政策性金融?我们认为，构建一个合理、有效的政策性金融体系，需要遵循社会公正、持续渐进、风险共担、多元化、政策支持下的财务可持续、立法配合、保障等原则。基本思路上，首先要力求明确政策金融的政策目标及其与商业性金融的边界;其次应积极以市场性目标解决政策性金融机构的经营机制问题;再次是大力构建风险共担机制和完善利益补偿机制，支持市场性目标的实现;此外，还应合理构建绩效评价体系，保障政策性目标的实现。由此，构建政策性金融体系总体框架的主要内容应包括：一是确定我国政策性金融的业务范围;二是我国政策金融包含的各项业务的实现方式;三是为了实现政策性金融的各项业务，我国需要构建哪些和何种治理结构的政策性金融机构;四是合理设置政策金融的监督管理机构。我所强调的相关机制构建要领，有两个关键内容：一是与政策性金融相关的财政、企业、商业性金融机构与政策性金融机构，相互间一定要风险共担，否则便会落入某些参与主体的“道德风险”局面而使过程不可持续;二是政策性金融的支持对策，不可能“有求必应”，那么就一定要构建对于支持对象的阳光化、规范化遴选的全套规则，接受多重监督和审计，否则便会滑入“处关系”、设租寻租的紊乱状态而使过程不可持续。
第五，如何实现我国政策性金融合理有效监督?有效的监督是政策性金融健康发展的必要条件，不同国家和地区需要针对政策性金融机构发展情况做出相应的监管制度安排。就我国而言，首先要逐步建立政策性金融的法律框架;其次是建立和完善政策性金融的监管委员会制度。在法人治理模式上建议吸纳德国、美国和日本模式三者的优点，并结合中国的实践，建立以利益相关人为基础的法人治理结构，业务开展实施专业化分工、政策性金融机构与商业性金融机构合作的市场化动作模式。最后，我们以农业政策性金融为案例，从职能定位、资金来源、资金使用、监管体系、评价标准以及政策性金融的立法等方面，具体说明了构建我国政策性金融的具体操作思路及办法。
基本结论是：
政策性金融是商业性金融的重要、必要补充。走向健全发达的商业化金融体系，是我国社会主义市场经济所要求的金融体系的主体，但商业性金融追逐高利润和低风险的单一取向，又必然导致低利润与高风险的领域缺乏资金的进入，而对于社会效益较高而又缺少直接利润的领域就会形成投资的空白和不足，对整个社会经济发展会产生不利影响，甚至会影响到社会经济现代化战略目标的顺利实现。改变这一状况的根本办法，就是要依靠政策性金融弥补这一领域的空白。对于转轨发展时期的中国，建立健全政策性金融体系不仅必要且具有基本的条件。因此，需要我们从经济发展战略高度认识政策性金融的重大意义，从长远角度考虑我国政策性金融体系的设计，更加重视发挥政策性金融的作用，合理规划政策性金融发展的业务领域，不断完善政策性金融体系，增强政策性金融机构的作用。
政策性金融是中国贯彻赶超战略的重要手段。中国作为后发的大国，其现代化进程必然带有赶超诉求和赶超战略特征。为此，需要我们“守正出奇”地发展政府与市场、与企业形成合力的新机制和结合方式。因此老牌发达国家都曾使用过(现在某些领域继续使用)的政策性金融，便成为一个重要的机制，并且是需要提升到国家经济社会发展战略层面来重视和正确处理的问题。政策性金融是政府针对“市场失灵”参与资金和资源配置，但在形式和机制上又尽可能与市场兼容并调动市场力量形成政策——市场合力、公私伙伴关系的特定途径，它可以弥补市场机制缺位和财政预算资金不足，降低实现国家战略与政策目标的社会成本，帮助政府实现一些重大的经济社会发展的职能，促进经济发展与社会公平，有力地服务于我国贯彻后来居上的现代化赶超战略。
规范意义的政策金融不仅限于开发性金融的初级阶段，开发性金融不是政策性金融的惟一必然归宿。政策性金融在一定条件下是可以向开发性金融转变的，但不是所有的政策性金融机构都必须转化为开发性金融机构，所以不能说政策金融只是开发性金融的初级阶段，政策性金融的惟一归宿是要向开发性金融转型。仅仅将政策性金融的概念认同为传统意义上的政策性金融，而把开发性金融与之在发展阶段上截然划开，这种处理在学术上可能引致偏颇，在中国政策性金融的理论和实践研究上，可能引致以偏概全，容易引起歧义。更为重要的是，这种做法易滑向割裂政策性金融理论研究与实践的前后联系，无法全面理解政策性金融的科学内涵与整体框架，从而可能对政策性金融改革方向的确定和相关政策的出台形成误导。
2.加快金融改革创新的七个势在必行
党的“十九大”关于新时代我国社会主要矛盾的认识，清晰地聚焦于发展的“不平衡”这一关键性问题，所以总体上把握构建现代化经济体系的主线，就必须顺理成章地紧扣以优化结构来化解矛盾的“供给侧结构性改革”。 这为十九大之后的金融改革指明了方向。我在多年研究的基础上提出未来金融改革为改变现有制度机制中的“不平衡”，需要遵循七个“势在必行”。
一是以金融创新支持实体经济升级换代势在必行。金融业本身是现代经济的核心，但是导致全球经济危机的根源往往正是因为金融从现代经济的“核心” 变为“空心”。因此，金融创新一定要以支持实体经济为出发点和落脚点。
二是以金融多样化改革形成无缝对接的金融—资本市场势在必行。当前中国金融的多样化发展还不充分，金融领域里存在某些垄断因素。我们需要通过“多样化”发展，消除这些垄断因素，以便更好地支持大众创业、万众创新以及各类融资需求，为不同产业、不同类型企业创造发展机遇。
三是以健康、可持续的政策性融资体系匹配金融创新、支持超常规发展势在必行。对小微、“三农”和创新增长点等领域，要建立以财政为后盾的政策性融资体系，通过贴息、政策性信用担保、多种形式的平台和基金，以“政策性资金，市场化运作，专业化管理，信贷式放大”的机制进行运作。
四是金融创新对接以互联网为代表的第三次产业革命势在必行。金融创新不可与产业革命等历史机遇擦肩而过。目前，P2P等互联网金融即是利用互联网技术推出的。
五是以PPP等投融资机制创新支持“聪明投资”和民生改进势在必行。我们要利用中国巨大的发展空间和已经形成的初步经验，继续强调阳光化、专业化、规范化管理，控制风险的同时，仍然鼓励创新，把想干事、会干事、干成事、不出事几个要素结合在一起。
六是在金融改革中积极创造条件，实行资本项目下可兑换，从而决定性地促进人民币国际化势在必行。人民币在渐进的国际化进程中，已从“周边化”推进到加入IMF框架下的特别提款权(SDR)，未来金融业应坚持资本项目下可兑换的大方向，但具体时机必须审慎把握。
七是动态把握“在发展中规范和规范中发展”的关系势在必行。金融创新过程中特别突出的问题是，没有人可预判究竟在什么地方能取得成功，因此监管必须审慎包容，要为企业留出试错空间;同时，监管者也要进行动态风险跟踪，出现比较明显的风险信号时及时控制风险，进行动态调整。
3.关于政策性金融机构“商业化改革”的分析认识
针对当时有关部门要求政策性金融机构实行商业化改革的方针，我们指出，这是对政策性金融体系的局部调整，并不是对政策性金融的根本否定。政策性金融改革目的不应是取消政策性金融机构，更不是取消政策性金融，而是对政策性金融业务发展的修正，通过“有保有压”的业务调整，政策性金融的作用空间更加明确，未来定位更加清晰，业务功能更加完善，对政策性对象的支持力度更加强化。
应认清政策性金融是国家经济发展的长期工具，政策性金融的存在有着深刻的经济与政治原因，其需求是客观的、长期的。尽管当前一些西方国家的政策性金融机构存在商业化趋势，但必须认清的是，商业化并不是政策性金融发展的全部趋势，很多国家仍然存在很多继续恪守经营准则、严禁与商业性金融机构竞争的政策性金融机构。因此，我国政策性金融改革的发展方向并非单一的商业化或者“去政策化”，更不是取消政策性金融职能，恰恰相反，我们要通过政策性金融的改革，进一步增强政策性金融体系的建设和发展，完成单纯依靠商业性金融无法办到的事情，促进经济社会协调发展。
所以，需要重新审视政策性金融在整个国家金融体系中的地位和作用，将政策性金融体系作为我国社会资金融通的重要组成部分，合理填充补足财政直接支出和商业性融资之间的“中间地带”，追求政府财力依托机制转换、实现效率提升的倍加效应，服务于科学发展观所要求的全面、协调、可持续的统筹发展和某些战略重点上的赶超突破。
当然，在任何一个实施市场经济制度的国家里面，相对于商业性金融来讲，政策性金融都是补充性的，处于“配角”地位的，商业性金融应在社会资金配置中起到基础性、主导性作用，使得社会资金配置基本能够体现“效率优先”的理念和原则。但是，这并不意味着政策性金融可有可无，它发挥作用的领域通常是商业性金融所不能发挥作用或者是作用存在扭曲的领域。因此，政策性金融与商业性金融又是相互补充的，所谓“配角”地位，同样具有其战略意义，主角、配角齐全，才能上演有声有色、又好又快发展的历史话剧，构成我国社会资金间接融通体系的全部。全局而言的政策性金融之“配角”地位，并不排斥与否定其在某些特定领域的资金融通中，发挥决定性的“主角”作用。
主要政策建议：一是要加强政策性金融的立法;二是要寻求政策性目标与市场性目标的均衡方案与机制，合理构建我国政策性金融体系;三是采取多种途径、分类推进我国政策性金融体系的改革和完善;四是着力提高政策性金融机构运作机制的专业化、市场化水平;五是要建立健全政策性金融监管体系;六是要完善政策性金融机构法人治理结构，增强其内部控制能力。
4.PPP——制度供给创新及其正面效应
PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写，过去直译为“公私合作伙伴关系”，其机制创新在近年于国内引起前所未有的高度重视之际，有关管理部门已将PPP意译为“政府与社会资本合作”，成为文件中的规范用语。
关于PPP的基本概念和定义表述，学者还有见仁见智的争鸣，但基本共识已比较清楚，它所指的是在基础设施、公共工程与公共服务领域由政府与非政府主体合作共赢式的供给机制。具体的运作形式，包括BOT(建设—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)、ROT(重整—运营—移交)、BT(建设—移交，即政府按揭式工程采购)，以及RC(区域特许经营，即连片开发)，等等。虽然PPP的雏形可以上溯到几百年前欧洲就已出现的政府授予公路养护者的“特许经营权”，但其在经济和社会生活实践中的大发展及其概念的明确化与大流行，还是上世纪后半期随着新公共管理运行的兴起，在发达经济体与新兴经济体的进一步创新发展中出现的。把原来已习惯地认为应由政府负责和兴办的架桥修路等公共工程以及医院、学校、航空港、垃圾和污水处理场等公共服务设施，改为与市场机制对接、吸引政府之外的企业和社会资本同政府在平等合作关系框架下一起办，其创新的特点显而易见。
从表征看，PPP首先形成了投融资机制的创新，可以将大量非政府的民间资金、社会资本引入公共工程与服务领域，但其实它又决不仅仅限于投融资模式层面的创新，它还以风险共担、利益共享、绩效升级方面的鲜明性质形成了管理模式的创新，并天然对接混合所有制改革和法治化制度建设，具有国家和社会治理模式创新层面的重要意义。所以，应当恰如其分地和全面地理解与评价PPP这一制度供给的伟大创新：它是从投融资模式，到管理模式，再到治理模式贯通的新型制度供给，特别是对于在新历史起点上面对全面建成小康和现代化的“中国梦”目标，力行全面深化改革和全面依法治国的当代中国，PPP更具有不容忽视的重大现实意义，它至少将产生如下六大方面的正面效应：
第一，缓解面对城镇化、老龄化历史进程的财政支出压力，使政府更好地发挥作用。
对于正在走向“伟大民族复兴”的中国，PPP的正面效应首先体现为：从政府主体角度看，减少财政支出的压力，提高财政资金总体使用绩效和政府履职能力。中国正处于快速发展的城镇化和迅速到来的人口老龄化过程中，未来几十年内将有约四亿农村居民要转入城镇定居，并将新增近两亿60岁以上人口的老龄医疗与生活服务供给需要，静态算账至少需60万亿元以上的公共工程投入，如作动态测算，这方面的投入将更是大得难以想象。政府再沿用“单打独斗”式思路去应对相关的城镇化、老龄化挑战，注定是没有出路的，但如能有效地调动业已雄厚起来的民间资金、社会资本，以与政府合作方式形成共同供给机制，将有效缓解上述财政支出压力。
第二，在公共服务供给中形成“1+1+1>3”的机制，使进入中等收入阶段的社会公众可持续地受益受惠。
政府履职尽责和实现现代化战略目标，最终是“为人民服务”，使社会公众得实惠，并使这样的受益受惠可持续。从我国社会公众主体角度来看，在公共服务水平逐渐提升而确有受益的过程中，相关的问题亦不可回避、不能忽视：过去政府提供服务中存在的工程超概算、施工期拖长、质量出毛病、运行管理中服务不热情、不周到等等弊病，已与进入“中等收入阶段”后公众要求更美好生活的“公共服务升级”诉求形成了明显的反差，影响到社会生活的和谐和群众的“幸福感”。恰是PPP的机制创新带来了一种使政府、企业、专业机构于合作中形成“1+1+1>3”的公共服务绩效升级效应，因为这一合作机制，是将政府的规划与政策相对优势、企业的运行管理相对优势和专门机构的特定专业领域相对优势结合在一起，形成风险防范与处理能力的最优组合，来针对性地防控与化解项目中的相关风险。这就可望有效地克服过去司空见惯的那些弊端，可持续地使社会公众受益，从而提升公众的满意度、幸福感。这一点在实践案例中已有极好的体现，并将助益于跨越“中等收入陷阱”的全局性战略诉求的实现。
第三，为一大批作为市场主体的企业打开进一步生存、发展的空间，使现代市场体系更为健全和成熟。
在我国已经壮大并在资金力量日益雄厚起来的民间资金、社会资本持有主体中，一大批有强烈发展意愿、并在偏好类型上适合PPP的企业，会由此打开他们新的生存与发展空间，并形成在我国本土和实行“走出去”(如“一带一路”倡议)之中许多的PPP项目上，境外社会资本的参与和多方合作互动，这对于发展健全我国的市场经济有积极的促进作用。应当强调，所有参与PPP的企业的基本动机与行为定位，仍然是“在商言商”，是以市场主体“投资取得回报”的模式，来形成其物质利益追求与“社会责任”的统一，但企业方面必须接受PPP“盈利但非暴利”的原则约束。所以客观地说，不是一切企业都适合于同政府合作参与PPP，比如风险投资、创业投资、天使投资类型的社会资本，偏好“快进快出”和“以敢冒高风险博取高回报”，通常不是PPP的适宜参与者。有意愿和政府合作锁定较长期虽不很高但“可接受”回报水平的市场主体，其实“大有人在”且资本规模可观。这些企业家偏好于较长期、甚至极长期可预期、可接受的投资回报，愿意通过参与PPP提高生活质量并获得发展其他事项(包括收藏爱好、文化活动和从事公益慈善等)所需的时间与闲暇，这是市场体系成熟、健全的表现，在中国特色社会主义市场经济的发展中也不例外。
第四，联结、对接意义重大的“混合所有制”改革，促进企业改革与全面改革的实质性深化。
在中国现在特定的发展阶段上，PPP还有一项非常重要的、战略层面的制度创新意义：它直接呼应了十八届三中全会在现代国家治理、现代市场体系方面的要求，即混合所有制改革。中国现代市场体系建设面临的一项“攻坚克难”的改革任务是企业改革，包括使国有企业消除不当垄断，和使非国有企业突破前后两个“三十六条”发布后仍未突破的“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”，从而使国企、民企两方面都健康地“活起来”。在PPP的推行与发展中，恰恰可以通过其与“股份制—混合所有制”的天然贯通来实现这一目的，因为形成一个PPP项目在产权方面没有任何选择上的局限，是在法治环境下形成的多产权主体间的契约。最典型的即以SPV(special purpose vehicles)的形式组成特殊项目公司来运营PPP项目，公司内所有股权都有清晰归属，每一份标准化的股权属于明确的股东，认定以后不会产生无法处置的纠纷(少数纠纷可通过法律途径解决)，大家可以在这样稳定的、可预期的法治环境下，实现利益回报的共赢。而且，SPV的股权结构，在天然具有混合所有制特征的同时，又天然地倾向于不使国有股权“一股独大”，因为政府股权参与的动机是发挥“四两拨千斤”的乘数效应来拉动、引致民间资本大量跟进，乘数越大，相关政府工作的业绩评价会越好，因此社会资本、民营企业的股份在PPP中通常会成为股权结构里的“大头”，甚至是绝大多数。显然，这方面的突破式发展，也将有效淡化贴标签式、吵得热闹但不会有结果的“国进民退还是民进国退”争论，深刻、长远地影响中国的现代化进程。
第五，促进“全面依法治国”的法治化建设，培育契约精神和催化专业、敬业的营商文明。
PPP与十八届四中全会关于“全面依法治国”“依法执政”的指导方针具有天然内在的契合，客观上必然要求加快法治建设、打造高标准法治化的营商环境。因为一个个PPP项目，都需要有可预期的法治保障使作为合作伙伴的企业产生对长期投资回报的确定性与认同感，否则是不会自愿签署合作协议的。政府方面的“强势”会在PPP实施中得到约束：不论政府在前期还有多少“主导性”和“特许权在手”的强势地位，一旦签约PPP，就要以与企业相同的“平等民事主体”身份依法定规范认定契约，并按照“法律面前人人平等”的原则遵守契约;假如政府违约，也要经由法律程序“公平正义”地加以校正和处理。这对于实质性地转变政府职能、优化政府行为和全面推进法治化，不啻是一种“倒逼”机制。PPP的发展，对法治、契约和上述所有这些营商文明的培育都将是一种催化剂，对于降低交易成本、鼓励长期行为和促进社会和谐进步，具有国家治理现代化和包容性发展层面的全局意义。
第六，有利于在认识、适应和引领“新常态”的当前与今后的一个阶段，对冲经济下行压力，优化支持经济社会发展后劲的选择性“聪明投资”，增加有效供给。
面对现阶段的经济下行，需要特别强调投资的作用。中国投资领域的关键问题不在于总量和增速，而在于结构、质量与综合绩效。走向经济新常态，迫切需要把握好有助于支撑全局的“聪明投资”。PPP所关联的投融资项目，都属于有利于调结构、惠民生、护生态、防风险、增绩效的选择性项目，又配合了促改革与稳增长，是利用混合所有制创新将“过剩产能”转化为有效产能(诸如钢铁、建材、施工机械与设备的制造等行业和领域)，会形成一大批“聪明投资”对冲下行压力，以有效供给来增加长远发展后劲，因此，它是在供给侧助益适应和引领“新常态”。
总之，PPP这一制度供给伟大创新的正面效应非常值得注重、发掘与期待。全面深化改革新时期，决策层和管理层对PPP的高度重视、明确要求及立法、示范、培训安排的紧锣密鼓，以及各界对PPP的高度关注和积极交流互动，已表现出这一制度供给伟大创新在中国将迎来前所未有的发展机遇。在我国《预算法》修订后，地方政府负债中部分存量的替代机制和今后部分增量的供给机制也都可以并需要与PPP机制创新对接;“新产业革命”时代中国“地方竞争”中“非梯度推移”地可匹配于东、中、西部的“连片开发”等创新事项，也会使PPP在中国实践中有望展示异乎寻常的亮色。当然，鉴于PPP对法治化条件与专业化要素的高标准要求，PPP操作在实际生活中不可能一哄而起、一拥而上。但应强调：新时期迫切需要积极地消解畏难情绪和观望态度，引导与鼓励“实干兴邦”“事在人为”的创新取向：把“想干事、会干事、干成事、不出事”的各界人士，以高水平长期规划和“亲兄弟明算账”的契约，结合成生龙活虎的PPP团队，在创业创新发展中打造无愧于时代的业绩。
在PPP规范化发展和风险防范视角上，我将其概括为“法制化”、“阳光化”、“专业化”，并探讨了PPP资产负债表所应涉及的财务会计准则的健全与完善。
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