随着预算绩效管理的全面实施，将绩效管理贯穿预算编制、执行全过程，力求所有财政资金做到“花钱必问效、无效必问责”，已经成为我国财政预算工作的重点之一。对于PPP项目而言，因其中所涉政府支出责任需要纳入中长期规划和财政年度预算，开展PPP项目绩效管理由此成为政府预算绩效管理的应有之义。根据官方数据显示，截至2019年7月末，累计入库项目9104个，投资额13.7万亿;累计落地项目5896个，投资额9.0万亿;累计开工项目4501个，投资额5.3万亿。可以看到，大量PPP项目已经进入建设期或运营期，PPP项目绩效评价的开展已经迫在眉睫。
一、 PPP项目绩效评价主体
PPP项目绩效评价可由绩效评价主体(通常包括各级行业主管部门、项目实施机构、财政部门)自行开展，实践中一般由实施机构会同行业主管部门按照事先约定的绩效目标和指标体系组织实施，形成绩效评价报告后再交由财政部门审核。由于PPP项目绩效目标包括项目管理、项目产出、项目效果和可持续性等众多内容，其涉及的专业性、综合性和技术性都较强，且PPP项目涉及的利益相关者众多，为保证绩效评价的公平客观，也可委托与项目独立的第三方专业机构开展绩效评价工作，让专业的人做专业的事，有利于绩效考核落到实处。
鉴于大部分地方都已经建立了财政、发改、审计、住建、环保等政府相关部门联合成立的PPP工作领导小组办公室，因此为提高工作效率，精简工作程序，也鼓励由当地PPP工作领导小组办公室统一负责本地区PPP项目的绩效考核管理工作。
二、 PPP项目绩效评价范围
《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)强调未建立按效付费机制的政府付费或可行性缺口补助项目不予入库，《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)也明确规范的PPP项目应当建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制。因此政府付费以及可行性缺口补助的项目都需绩效考核，但两个文件都未明确使用者付费项目，或者政府付费和可行性缺口补助类项目中的使用者付费是否需要绩效考核。
笔者认为，对于公共服务项目而言，其中的使用者付费归根结底还是来源于项目自身提供的公共服务，而且涉及公共利益，有必要由政府通过绩效考核加以适当约束。不过使用者付费的绩效考核在结果与付费挂钩上有别于其他两类项目。因为部分使用者付费的收益高度依赖于公共服务使用者，其运营好坏直接影响项目收入，即付费实际已经与绩效完全挂钩，若政府依据绩效考核再扣减使用者付费则可能加重项目公司的处罚，影响项目公司积极性。因此在对使用者付费项目进行绩效考核时，需区分不同情况合理设置挂钩机制，可通过设置影响项目收益的违约金、项目展期限制或影响项目调价机制等方式实现。
三、 PPP项目绩效考核不完善怎么办?
PPP项目的绩效考核一般依托于PPP项目合同，考虑到项目的专业性以及复杂性，在前期策划时，许多PPP合同的绩效考核内容可能并不完善甚至根本不具备操作性。比如对53个市政道路示范项目进行统计，根据公开信息，有40个项目公开了完整的绩效管理方案，其中13个只有运营期绩效考核。在绩效与付费挂钩上，仅8个项目建设期可用性付费与绩效考核结果明确挂钩，运营期考核结果均影响运维付费，但仅5个项目同时影响建设期可用性付费。
因此在开展绩效考核前，有必要首先对原PPP合同绩效考核条款进行审查，在发现不足时，需结合最新政策及项目实际编制绩效评价工作方案，明确绩效目标和指标体系、评价方法、工作计划等内容。同时随着PPP项目的不断推进，项目建设内容、相关政策、行业标准发生变化或突发事件等不可抗力因素可能影响绩效目标，则应当允许对考核内容及指标进行相应调整和更新，建立动态的绩效考核机制。
四、 绩效考核指标如何设置?
PPP项目利益相关者通常包括政府部门、社会资本以及公众三方。笔者认为，一个成功的绩效评价其结果应该是在提高公共服务供给质量和效率的同时实现三方的绩效目标。因此在进行绩效评价时，需首先明确利益相关者的绩效目标。对于三方而言，工程质量是否可靠皆为其最重视的绩效目标。除此之外，政府更重视按时竣工和转移风险;社会资本更看重长期稳定的项目收益;公众则看重项目能否提供高效便捷的公共服务。
接下来，对影响利益相关者绩效目标的关键因素在整个PPP合作期内进行拆解分析。例如，在建设期，政府方对项目的审批效率和社会资本的管理能力(组织、财务、制度、采购以及档案管理等)、设计能力、融资情况、质量控制与监督、进度计划与控制、投资进度与控制、施工安全、环境影响等9个要素是影响建设期顺利实施的关键要素;在运营期，政府方按时付费、价格机制落实和社会资本的项目管理能力、运营与维护、成本控制、公众满意度、环境效应和社会影响等是影响项目运营成功的关键因素;在移交期，技术转移、运营状况、维修担保和移交范围标准程序是影响项目期满移交成功的关键因素。
因此在对政府方工作进行绩效考核以及对社会资本进行绩效考核时，建议紧紧围绕上述影响项目成功的关键因素，以提高公共服务的质量和效率为最终目的，同时结合项目自身特点，在项目实施过程中不断完善，以最终达到各方都可接受的绩效指标。
五、 PPP项目绩效评价流程
根据相关政策文件，笔者梳理了PPP项目绩效评价的九大步骤：
1
第一步
成立绩效评价工作组，或委托专业的第三方机构执行PPP项目绩效业务。
2
第二步
科学制定绩效评价工作方案。内容通常包括项目背景、评价目的和依据、评价对象和范围、绩效目标和指标体系、评价方法、数据收集方法、评价人员分工、工作计划、管理控制等内容。在各阶段首次开展时，建议对工作方案进行专家评审以完善方案。
3
第三步
下达绩效评价通知。在确定好绩效评价时点后，应提前告知项目公司及相关部门。
4
第四步
组织实施绩效评价。根据评价工作方案中评价方法、数据收集方法以及工作计划对PPP项目实施情况进行客观、全面的评价。
5
第五步
绩效分析及绩效评价报告编制。综合分析收集到的数据与资料，对各项指标进行具体计算、分析并给出各项指标的评价结果及该项目绩效评价结论，最后按照相关规定编制初步绩效评价报告。
6
第六步
初步绩效评价结果反馈。绩效评价主体应向项目公司及相关部门反馈初步考核结果，有异议的，相关单位应明确提出并提供有效的异议佐证材料，向评价主体解释说明并达成一致意见。必要时可以组织召开专家评审会进行论证，若异议成立的，可以对绩效考核结果重新调整，形成最终评分结果。若异议不成立，则由绩效评价主体出具最终的绩效考核报告，该绩效考核报告作为政府“按效付费”的最终依据。
7
第七步
报告报送与归档。行业主管部门、实施机构将PPP项目绩效评价报告报送同级财政部门，财政部门应对绩效评价报告进行审核，并会同审计部门加强PPP项目绩效监督管理。同时将过程资料归档妥善管理。
8
第八步
项目公司整改。政府方应敦促项目公司对绩效考核报告中提出的问题进行相应的整改，评价主体应对整改情况进行复查。
9
第九步
信息披露。按照财政部相关文件要求，将绩效评价结果公开披露。
PPP项目合作周期漫长，PPP项目绩效评价工作才刚起步，还需各方人士一起努力，在实践中不断探索与改进。
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