2016年9月22日，住房城乡建设部等部门发布《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》(建城[2016]208号)，意见明确鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理等市政公用行业，鼓励民间资本以直接投资或间接投资方式参与城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理设施建设和运营。意见要求落实土地供应政策，完善行业用电政策和金融服务政策，推动城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理等市政公用行业项目的发展。
2016年9月28日，国家发展改革委、住房城乡建设部发布《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作的通知》(发改投资[2016]2068号)，通知计划选择具有一定PPP工作基础、有较好的项目储备和发展空间的中小城市，探索中小城市的PPP创新工作。同时鼓励部分省份在市政领域相关行业开展PPP创新工作，即开发市政领域市场，打破地域垄断，完善费价机制，设置行业平均基准利润率，支持提高市政产业集中度，完善行业监管机制，形成可复制、可推广的经验模式。
PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。
城市供热PPP项目操作模式:
城市供热PPP项目操作模式，是指政府部门在推进城市供热PPP项目的过程中，基于项目的实际情况选择确定的项目运作机制，参照财政部制定的PPP模式政策规范性文件。
常见的PPP项目常见操作模式包括：
管理合同MC(Management Contract)、建设-运营-移交BOT(Build-Operate-Transfer)、能源管理合同EMC(Energy - Management - Contracting )，建设-拥有-运营BOO(Build-Own-Operate)，交钥匙工程总承包EPC(Engineering - Procurement - Construction )。
还有其它如：建设-拥有-运营-移交(Build-Own-Operate-Transfer，BOOT)、建设-移交-运营(Build-Transfer -Operate，BTO)、转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer，TOT)、改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT)等等。
参照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第5条：“基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：
(一)在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府;
(二)在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府;
(三)特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营;
(四)国家规定的其他方式。”即市政工程开展特许经营活动的，一般采用B/ROT、B/ROOT、B/RTO以及国家确定的其他方式。进而按照项目是否具备建设内容，《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)按照新建项目或存量项目进行分类推荐操作模式，其中新建项目优先采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、设计-建设-融资-运营-移交(DBFOT)、建设-拥有-运营(BOO)等方式。存量项目优先采用改建-运营-移交(ROT)方式。供热信息网了解到同时《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)鼓励各地区可根据当地实际情况及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种方式。
城市供热PPP项目运营管理常见问题：
主要是指项目合作期限内社会资本或项目公司提供供热服务以及供热设施运营维护管理。
城市供热PPP项目提供供热服务，供热服务的质量和效率主要考核指标是供热温度，即获得供热服务的室内温度，实践中城市供热PPP项目应确保提供供热服务周期符合当地供热需求。此外，城市供热关乎国计民生，广泛影响社会公众利益，因此城市供热PPP项目十分重视供热安全，通常要求社会资本或项目公司建立应急处理机制，保障项目应对供热事故的能力。
城市供热PPP项目运营过程中的供热设施运营维护管理，主要是指社会资本或项目公司对供热热源、供热管网的运营维护，通常包括项目的日常维护和年度维护，为保障城市供热需求，项目年度维护通常要求在非供暖期间内完成，其年度维护计划通常需经政府部门同意后方可实施，保障政府部门对项目设施维护的知情权并合理评估供热设施维护对供热安全的影响。
实践中通常需要注意供热设施的界面划分，特别是供热管网设施的界面划分，对于新建楼房等采暖需求设施，供热经营企业可以参与竣工验收，不符合供热验收需求的，供热经营企业可拒绝将供热设施主线、支线管网接入。通过制度形式明确划分了供热企业经营者与供热用户之间的界面，便于实践过程中明确各方的权利义务。
此外，城市供热PPP项目所确定的供热面积在实践运营过程中呈逐步增长态势，一般增长速率为5%/年。关于供热设备、设施的投资建设，政府部门在制定供热专项规划时，通常会设定特定区域内的供热近期规划和远期规划，通常近期规划为5-10年，而《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)规定PPP项目合作期限原则上不低于10年。供热信息网了解到因此城市供热PPP项目合作期限通常较城市供热近期规划长，而确定城市供热PPP项目的投资建设范围通常以城市供热近期规划为准。
随着城市供热面积的增加，城市供热PPP项目面临供热富裕度降低、供热能力不足的问题，需要进行城市供热设备、设施的扩建。部分城市供热PPP项目在项目实施方案、PPP项目协议中约定由近期供热设施的中标社会资本直接负责远期供热规划范围内的供热设施的投资建设和运营维护，此种类型的约定存在法律风险。主要理由是根据《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等规定，PPP项目社会资本的选择需通过政府采购程序进行，选择社会资本的政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。
在前述采购方式中，只有适用单一来源采购方式能够确定近期规划范围的城市供热PPP项目社会资本参与远期供热规划范围内的项目。《政府采购法》第31条规定：“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：(一)只能从唯一供应商处采购的;(二)发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的;(三)必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。”
在城市供热PPP项目中，唯一确定直接选择近期规划供热设施的社会资本作为远期供热规划的社会资本的理由是必须保障近期供热规划和远期供热规划范围内的供热设施的一致性和供热配套服务需求，但《政府采购法》限制适用单一来源采购方式的合同金额，即添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十。导致远期供热规划项目设施选择社会资本适用单一来源采购方式存在法律障碍。
PPP特许经营权需要具备以下要素：
(1)发生领域为：基础设施和公用事业领域;
(2)参与主体为政府方和社会资本方/企业;
(3)特许经营权内容包含：承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作;
(4)特许经营权的取得方式为：通过竞争方式取得，即排除行政审批、许可取得等情况下的特许经营权;
(5)社会资本取得收益方式：包含使用者付费或政府付费两种收益来源;(6)特许经营不同于行政许可，行政许可能使企业取得某项经营资质，而特许经营将使某企业在特定区域一段时间内拥有经营权。
PPP特许经营权六个方面争议焦点：
一、特许经营授予主体：经县级以上政府授权才能取得特许经营权!
【综合分析】根据《基础设施和公用事业特许经营办法》第十四条有关“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围”规定，在2015年6月1日以后，特许经营实施机构只能由县级以上人民政府授权相关部门相应职权后方可履行相应职责。
二、授予程序：未经竞争性程序的授权无效
【综合分析】 尽管没有法律及行政法规规定，鉴于目前特许经营立法缺位，但基础设施及公用事业特许经营涉及重大公共利益，可以认定未经竞争性程序授予的特许经营权无效，但在竞争性程序选择上可结合实际情况适用相对宽松的方式。
三、收回程序：未经听证不得收回
【综合分析】特许经营属于行政行为，PPP特许经营权撤销亦应当按照法律规定事先给予社会资本听证权，而不能像民事合同履行单方解除权程序时直接发函告知即可。
四、特许内容：范围按属地在先原则确定
【综合分析】特许经营权范围以当地政府就具有本辖区域为准;在两个特许经营权范围相冲突情况下，以在先的范围为准。
五、特许效力：未经约定不具有排他性
【综合分析】社会资本按照合同约定可取得排他性的特许经营权，该排他性是政府发展当地基础设施及公用事业支付的相应对价，并不违反法律强制性规定。
特许经营权并不天然具有排他性，社会资本获取PPP项目特许经营权时，只有PPP项目合同明确约定排他性，才具有排他性。
六、终止后果：政府应该全额补偿损失
【综合分析】政府方擅自终止PPP项目特许经营权，由于公共利益需要，一旦已转由第三方行使，往往不会被撤销，而由政府赔偿社会资本因此造成的损失。
BOT相比于自主司炉有很多的优势，在当前的供热市场中很受欢迎，不仅解决了早期投资不足的问题，而且在节能减耗方面十分的明显，很值得提倡，下面就具体看下供热BOT模式的优势：
一：节省投资：供热BOT模式对于开发商而言，最大的好处是节省锅炉等供暖设备的投资，减轻设备招标、安装、施工的压力。
二：便于管理：对于物业管理方，供热BOT可以形成建造、运营的延续性，避免负面影响，把物业产生盈亏的可能性结果转化为预定量化指标。
三：业主体验：业主在按时、按质地得到供暖服务的同时不再支付供暖设备的维修费用，供热公司在承包期限到期后全套设备无偿转让给业主。
四：社会效益：最大化的完善系统节约能源，减少热损失避免能源浪费。
BOT项目实施过程:BOT模式多用于投资额度大而期限长的项目。一个BOT项目自确立到特许期满往往有十几年或几十年的时间，整个实施过程可以分为立项、招标、投标、谈判、履约五个阶段。
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