在PPP项目公司的股东会决议或董事会决议中，对于涉及/影响公共利益或公共安全的重大事项，政府方出资代表(以下简称“政府方”)或其委派/提名的董事享有一票否决权，此即所谓PPP项目的政府方一票否决权。作为小股东(政府方)对抗控股股东(社会资本)的防御性机制，一票否决权的原理并不复杂，是国内大多数PPP项目的标配。但随着PPP模式的推进，越来越多人意识到政府方一票否决权并没有看上去那么简单，其背后还隐含了不少悬而未决的问题。
一、PPP项目的“第二十二条军规”
由于PPP相关政策的限制，政府方在项目公司的持股比例(包括表决权比例)必须低于50%，在董事会一般也只能占据少数席位。据统计，实际上大部分PPP项目的政府持股比例不超过30%。这样的股权结构意味着，如果公司章程不进行特别设计，在没有法定无效或可撤销事由的情况下，政府方就只能围观社会资本凭借控股地位和董事会多数席位而单方确保公司决议通过，无论政府方是否反对。一票否决权机制正是在这种背景下应运而生，旨在赋予政府方及委派的董事在涉及公共利益或公共安全的重大事项上获得单方否定公司决议的权力。然而在《公司法》所列举的股东会和董事会职权中，没有一项是言及公共利益或公共安全的。由此，可以说政府方行使一票否决权的关键就在于如何理解、解释“涉及公共利益或公共安全的事项”。
我们知道，PPP项目公司虽是营利组织，但同时又是公共产品和服务的投资者、提供者，因而其一举一动都或多或少地牵涉着公共利益或公共安全。比如，股东会对项目公司的年度利润分配方案进行审议，股东分红会减少公司的留存利润，自然就减少了公司的责任财产及抵抗项目相关风险的能力，由此可能影响公共产品和服务的持续稳定供给。再比如，董事会对公司总经理人选进行审议，总经理作为对公司日常经营事务负总责的高级管理人员，往往也是整个经营团队的一把手;一把手是否胜任工作，可能会对项目公司供给公共产品和服务的质量、效率产生深刻的影响。如此推论下去，我们会发现股东会和董事会的职权似乎无一不涉及公共利益或公共安全，故而无一不在政府方一票否决权的射程范围内。更令人费解的是，当政府严重违反PPP项目合同，给项目公司造成重大损失，项目公司决定解除合同好像也属涉及公共利益、公共安全事项，政府方是不是也可以一票否决呢，这岂不成了PPP项目的“第二十二条军规”?!
二、涉及公共利益or损害公共利益?
实践中，有些项目意识到“涉及公共利益事项”不宜泛化，主动对政府方一票否决权的范围予以明确或限缩。笔者通过整理，将其中具有代表性的事项描述列举如下。
(1)违反法律、行政法规和国家强制性标准，可能造成公共设施设备事故、公共卫生事件、公共环境污染或生态破坏的公司决策。
(2)可能造成重大质量、安全生产事故的经营活动。
(3)对公共基础设施、公共财产或其他重大财产具有破坏性的生产经营计划。
(4)会危及社会公共利益和公共安全的停业、歇业计划。
(5)可能导致项目公司被相关部门做出停业、吊销营业执照等严重处罚的违法经营行为。
(6)违反《反垄断法》等规定，利用PPP项目独占地位实施垄断行为。
(7)扰乱社会公共秩序，可能导致群体性事件的行为。
以上事项的设定用意很明显，就是防止社会资本过度逐利而利用控股地位，把持、操纵项目公司损害公共利益。但其实，违背公序良俗、损害公共利益的事项，包括决议内容违反法律、行政法规的事项，并不宜纳入政府方一票否决权范围。因为根据《民法总则》第153条第2款、《民法通则》第58条第1款第5项等规定，违背公序良俗、违反社会公共利益的民事法律行为无效(《民法总则》已将《民法通则》的“社会公共利益”表达更改为“公序良俗”);同时，根据《公司法》第22条第1款之规定，股东会、董事会的决议内容违反法律、行政法规的无效。股东会决议和董事会决议作为民事法律行为，一旦违背公序良俗、损害公共利益，包括其内容违反法律、行政法规的强制性规定时，即为无效的公司决议;无效的法律行为自始无效，政府方是否否决在所不问。具有法定无效事由的公司决议自始无效，不存在政府方行使一票否决权的概念。
此外，将违背公序良俗、损害公共利益的事项，包括决议内容违反法律、行政法规的事项，纳入政府方一票否决权范围，还有一个重大的不便。实务中，完全可能会出现这样的情况：社会资本不认可相关事项属于政府方一票否决权的范围，从而利用其控股优势而强行按照普通决议程序予以通过。此时，政府方当然要表示反对了，但所谓的一票否决权，其实只是属于公司章程的自行规定。根据《公司法》第22条第2款之规定，公司决议的召集程序、表决方式或决议内容违反公司章程的，异议股东可以自决议作出之日起60日内，请求人民法院撤销。也就是说，如果政府股东认为社会资本滥用控股权、强行通过的公司决议违反了政府方一票否决权也即公司章程的规定，那么就应该在决议作出后60日内向人民法院起诉，请求撤销决议，超过60日没有起诉的，即不能再主张撤销决议。
对于被定性为无效的公司决议而言，就不存在前述不便。虽然《公司法》及其司法解释未有明确，但是理论和司法实践均认可确认公司决议无效之诉不受60日起诉期限的限制。正如公司法学家施天涛教授所说的，“任何有诉权的人在任何时间均可以提起无效之诉”。
三、反思
公共利益也好，公序良俗也罢，其特质就是内涵不确定，外延可伸缩，是弹性非常强的概念，而且会随着时代的迁移而变化。由于这些特质，公共利益通常被认为是无法予以一般定义的，所以在民商法理论和实务中，对于公共利益/公序良俗都是通过类型化来对其进行研究和掌握的。这里的类型化，并不是通过先验式的演绎而推导出来的，而是通过事后的经验总结以及多方面的价值判断和利益衡量而归纳出来的。
受限于我国的PPP项目公司的治理实践尚不充分、治理风险尚未充分揭示、相关争议案件尚未积累的现有局面，将“涉及公共利益”的公司决议事项予以类型化的素材几如白纸。在这种情况下，仅仅依靠“涉及公共利益”这个孤零零的抽象性表达，即试图去对应具体的事项、行为，从而纳入政府方一票否决权范围，可想而知是多么困难的尝试。特别是，这里所谓的“涉及公共利益”还不应包括“损害公共利益”的情况(理由正如前面说到的，损害公共利益事项不宜纳入政府方一票否决权机制)，这就意味着剩下的事项、行为与公共利益的关联性就更弱了。更不要提，有些项目的公司章程里只有空洞而生硬的一句话，“股东会决议及董事会决议涉及/影响公共利益或公共安全的重大事项，政府方享有一票否决权”，一旦因此发生争议而对诸公堂，恐怕裁判者根本无从下手。
当然笔者并没有否定政府方一票否决权的意思，无论是从防控社会资本滥用大股东地位损害项目公司或政府方利益的角度来看，还是出于对PPP项目包括项目公司公用性的考量，都需要在项目公司治理结构中保留对社会资本有力却又不失克制的约束。只是这里面的约束手段，似乎不宜太过执念于“公共利益”、“公共安全”、“公共秩序”、“公序良俗”等不确定性概念的字面表达。
笔者注意到，实践中另外有一些PPP项目就没有强求去阐明或例举所谓的“涉及/影响公共利益或公共安全的重大事项”，而是从《公司法》第37条、第46条等规定所列明的股东会、董事会职权中，选择其中若干重要事项，比如修改公司章程、增加或者减少注册资本、公司合并分立解散、变更公司形式、审议批准公司年度财务预决算方案、决定公司的经营计划和投资方案、制定公司的基本管理制度等，直接将之定性为涉及/影响公共安全、公共利益的重大事项，从而纳入政府方一票否决权范围。这是比较务实的做法，但个中规定尚有进一步细化的空间和必要。比如，公司的年度财务预算方案或基本管理制度之中，并非所有内容都有必须经政府方或其委派董事认可的必要性，以免打击社会资本经营管理的主观能动性或者陷入公司治理僵局。更理想的状态，可能要等相关实践素材和案例积累到一定程度后，组成类型，将《公司法》的相关原则、规则与项目公司实际暴露出来的治理问题、需求联系起来，才能更合理地确定政府方一票否决权的具体范围，惠及后续的项目。
总的来讲，以“涉及公共利益事项”作为政府方一票否决权的关键词，太过泛化，指向性不足，尤其是在将“损害公共利益事项”排除出一票否决权的范围之后，这个关键词在《公司法》的框架下就显得有点无所适从了。笔者私以为，结合《公司法》的立法变动和司法实践来看，改以《公司法》明文规定的“公司社会责任”及“禁止滥用股东权利”等要求为关键词，去探索、构建政府方一票否决权机制，可能是一条更接地气的道路。
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