当前，对地方政府来说，要解决投融资问题，有两点必须要认真思考：当前地方政府面临主要压力是什么?在打好三大攻坚战背景下，如何做好政府投融资?带着这两个思考，我们来谈一谈地方政府投融资问题。
一
当前地方政府面临的主要困境
01
稳增长的压力
当前，我国经济下行压力不断加大，反映在经济增速上呈现不断下降，这给地方政府带来巨大的稳增长压力。2016年GDP增速6%以下有2个省，2017年增加到5个省，2018年增加到7个省。
稳增长，关键是稳投资。面对2019年固定资产投资增速创新低的现状，如何着眼补短板、惠民生、增后劲，进一步扩大有效投资，成为当前地方政府的重中之重工作。
02
债务压力
当前地方政府处于两难选择中，一方面要不断加大政府投资力度，另一方面要增加财力以应对庞大的支出。在严控地方政府新增债务的背景下，如何在化解巨量债务中寻求融资新渠道，如何在复杂环境中培育经济发展新动能，极大考验地方政府的执政能力。从现状看，摆在地方政府面前的只有两条融资渠道：一是发债，二是推行PPP。
回到开篇问题，我们是否可以这样推论：
(1)从经济学角度来看，刺激经济上行，扩大政府支出是个好方法。而投资尤其是基础设施投资最是直接有效。
(2)基础设施投资，属于公共投资，应由各级地方政府提供。但地方政府旧债未去，何来新钱。
(3)目前，地方政府融资的手段不一，但合法合规的融资渠道就是发债和PPP。
(4)同样是债务，发债和PPP更加透明、公开、可控。
二
抓住专项债政策变化带来的机遇
回顾2019年地方债政策，无论是6月出台新规，还是9月4日国常会，可以看出地方债发行较往年相比，进度显著加快。5月底完成新增债券提前下达额度1.39万亿元，9月底前完成全年新增债券发行任务，10月底新增专项债券资金基本全部拨付到项目，全部序时进度较往年大幅提前。同时，新规允许将专项债作为符合条件的重大项目资本金且可与市场化融资可搭配使用，这对保障重大项目建设、拉动基建投资有显著的积极作用。
01
专项债之于地方政府的意义
拉动投资增长
2019年地方政府债发行合计43624.37亿元。其中专项债方面，发行新增债21403.96亿元，再融资债3670.67亿元，置换债805.75亿元。从其使用来看， 2019年新增债券超过4成用于在建项目，重点支持铁路、公路、港口等交通基础设施，市政建设，生态环保，养老、教科文卫等社会事业，农业农村等乡村振兴项目，水利建设等稳投资领域，占比超过63%。专项债成为地方政府稳投资的重要资金来源。
扩大缓冲空间
地方债券一般周期较长，主要集中于5年期、7年期、10年期。2019年平均期限10年。较长的周期，既保障在建项目融资和资金链不断裂，处理好化解债务与稳增长的关系;又有利于缓解当前偿债压力，灵活安排与调度财力分配。加上允许专项债作为符合条件的项目资本金使用，可在很大程度上缓解地方政府自筹资本金的财政支出压力。
降低融资成本
发行置换债券可有效降低地方政府举债成本和全社会融资成本。从2019年3.46%的平均利率来看，可为地方政府每年节省相当一大笔利息支出。
02
专项债发行之实操
1
熟悉基本流程
主要流程有：一是申请专项债额度。申请的方式采用自下而上的方式，各地方财政局向省财政厅申请后，省财政厅再向财政部申请，财政部审批后，再由自上而下的顺序分配额度。二是聘请中介机构。中介机构主要有会计事务所和律师事务所，分别负责项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告和法律意见书。三是申报发行材料。地方财政部门在准备好发行材料后，递交给省财政厅进行申报，财政厅通过后，交给证券交易所发行。
2
强化项目管理
一是要加强项目前期储备。各地应建立项目储备库，根据专项债收益能覆盖还本付息要求，遴选优质项目入库。这其中要明确责任主体。如收费公路专项债券对应项目实施主体为交通运输部门，土地储备专项债券对应项目的实施主体为政府土储中心。也有地方国有企业作为项目实施主体，负责债券募投项目的投资、建设和运营。二是做好项目前期审批工作。规划、用地等必要的手续要到位，形成项目等资金、资金跟着项目走的好习惯。三是加强项目本身管理。按照政府投资项目管理办法和体系，加强中后期管理，保障项目质量，提高专项债资金使用效率。
3
科学制定方案
一是确定发行方式。专项债发行分为单一发行和集合发行。单一发行指以单独的具体项目作为债券发行标的，并将项目名称作为债券名称;集合发行则是将综合项目或同类型项目打包作为发行标的，并以省级区域或项目行业作为债券名称。一般以单一发行为多。二是选择合适承销商。应根据承销商的资格、资本、偿付能力等指标情况审慎选择，避免错配导致申报受阻或债券流拍。三是确定平衡方案。应根据项目建设周期、运营期限、盈利状况等因素，选定合适的还本付息节奏。如，建设期短、资本金充足、融资额小、经营收入稳定且选择单一发行方式的项目，宜选择较短的发行期限。在本金偿还上，政府可灵活地与承销商约定到期偿还、提前偿还、分年偿还等偿还方式，避免偿债资金闲置。
三
用改革的思维规范推进PPP
PPP，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励社会资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。
01
准确把握内涵
(1)PPP是有适用范围的。PPP的定位就是提高公共产品和公共服务的供给和质量，具有明显的公共性特征。商业性私人产品项目是不采用PPP的。这里还要注意两点：一是各地新建的垃圾处理、污水处理项目，要强制应用PPP模式。二是并非所有基建项目都适合PPP模式。如国防、监狱等。
(2)PPP必须采用竞争方式确定社会资本方，强调的是公开选择。在社会资本方的选择上，应该坚持信息公开、多家谈判、择优选择。
(3)PPP是必须有运营的。工程建设只是周期的前端，运营管理才是周期的核心，决不能只重建设融资而没有运营。不管社会资本方有多财大气粗，做不了运营都是浮云!
(4)PPP项目要有盈利点。如何在提高公共产品或服务供给效率的同时保证社会资本适当盈利，必须是双方共同面对、协力解决的问题。过低的投资回报不利于社会资本积极性的发挥，甚至将迫使其退出;而较高的投资回报将会给政府带来沉重的财政负担。这个一定要设计好，不能太含糊。
(5)PPP是一种模式选择，是一种解决项目建设的理念、思路。也就是说公共产品和公共服务项目是传统的政府直接投资还是采取PPP模式，多了一个思考的方向、一个选择的路径而已。
02
纠正几个常见误区
①PPP真的是寅吃卯粮吗?有很多人说PPP占用了未来的财政资金，造成代际不公。现实中有很多地方政府因为只注重融资建设忽视运营，造成的后果确实如此。但真正的PPP并非如此。在处理当前和长远的关系上，通过PPP模式，缓解当期财政支出压力，保障了公共产品或公共服务的供给。如贵州引入社会资本投资合作模式，吸引中国交建集团在贵州交通基础设施领域投资超过700亿元，到2015年底贵州实现“县县通高速公路”，创造了高速公路建设的“贵州模式”，有力地助推贵州地方经济发展。
②政府付费类PPP是不是拉长版BT?BT就是建设-移交。BT模式下，社会资本不参与项目的运营和维护，工程质量得不到保障，所有的风险都由政府来承担。在收取回报时往往采取分期付款方式。而政府付费类PPP项目，都是带有绩效考核的。虽然也是分期付款，但意义完全不同。一个是没有任何保障的交了钥匙就等着付款。一个是每年都要经过考核后才能付款，社会资本投入有因质量服务问题被扣款的风险。
③把PPP游离在一般建设项目管理之外，认为PPP不讲程序。PPP项目的流程和一般项目流程是吻合的。首先要考虑项目可不可批，在立项环节走的就是一般项目的流程。如果，立项有问题，就不能做下去。立项通过了，再来考虑可不可以采取 PPP模式，主要进行编制方案、财务测算等。这里要关注2019年7月1日实施的《政府投资条例》规定，特别是投资概算不能超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%，整个项目投资原则上不得超过经核定的投资概算。
03
灵活把握回报机制
政府付费、使用者付费、可行性缺口补助三种模式不能固化理解执行，要灵活运用。
首先，看政府付费。
通常是根据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。这里最具争论的是可用性付费。可用性付费是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。在实际操作中，往往把可用性付费与绩效付费割裂开来。比如有个10亿的市政道路PPP项目，其中工程建设9亿、运维1亿。现在咨询机构做的方案是：把9亿作为可用性付费，1亿是绩效考核。建设期一到，9亿就要支付，1亿再逐年考核付费。这样的直接后果就是无论项目建设用掉多少投资，都要由政府买单，建设方不会为政府节约，反而想尽办法增加工程量。这与政府对工程建设投资及其回报进行兜底没有什么区别，只不过是人为在BT后面加个O。是不符合物有所值“花更少的钱办更多的事”理念的。
——最正确的做法是：把支付可用性付费的30%与后期运营付费一起纳入绩效考核，付费与考核结果挂钩(92号文已明文规定)。展开讲就是分别设置可用性绩效考核指标和运营维护期绩效考核指标，并将可用性付费(9亿)和绩效付费(1亿)合并，放在全生命周期中计算，每年以运维绩效考核结果支付。这样设计的好处，就是将项目建设质量责任与运营维修责任合二为一，如果建设工程量越大，那运维责任也越大，又因为有考核，投入的资金越多，压力也越大，进而倒逼社会资本方必须从项目全生命周期成本统筹考虑，优化方案。在项目洽谈时，就会认真测算;在建设施工时，就会强化质量和效率，不然运维成本会大大增加，最终达到降低付费、提供质量效率的目的。
其次，来看看使用者付费。
它是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。这里有三种情况：一是使用者不得不买单。例如污水处理、供热、供气、供电、高速公路、地下综合管廊等。这类测算收益很简单。二是使用者可以自主性选择。如医疗和文化旅游等项目，使用者可以选择在该地区的医院或者旅游景区，也可选择在其他地方，这类收益难以预测，相对商业风险也很大。又如产业园区，各地政府都使出浑身解数进行招商引资，而入住企业则可以择优选择投资区域。因此，经常会出现一些地方的开发区入住企业很少，与当初的设想天壤之别。三是使用者强制消费但不买单的。典型的是农村生活污水治理，现阶段无法收取污水处理费，那就只能政府作为使用者向项目公司付费，当然有些地方已经在尝试在农村收取污水处理费，这是一种进步。
——分析：使用者付费是最符合PPP的本质精神，但目前各部门谋划推出的不多。对这类侧重运营的项目，要注意把握三点：一是必须把社会资本方的运营能力作为选择的第一标准。二是要设置弹性分成机制。一般在项目前期会有最低值和最高值。最低值是保障，最高值超过就分成。三是未来可预见的变化因素要事先约定。比如地铁、医院、机场等人流量大的项目，信息流收入(注意力经济)不能忽视。
第三，来看看缺口性补助。
这种付费机制的出发点是因为一些准经营性项目不具备完全市场化的，对使用者收费不能太高或者现阶段收费条件不足，但政府又必须去做，就只能由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。如地铁，按现有的票价收入肯定不行，往往会设计一个影子票价予以补助。通常是使用者付费+可行性缺口补助结合的机制。这个机制本身没有错，关键在于对“补缺口”的理解。
——分析：实际谈判中社会资本方往往会把使用者付费的风险放大，进而要求缺口补助，有的还明确缺多少补多少。实报实销的思路看似科学，实则是零风险机制。对社会资本方来说，就没有动力去通过加强管理、改进服务质量等手段来增加运营收入，这个一定要注意。用国家发改委韩司长的话来说，就是要把政府补贴作为最后手段，不能一上来就考虑补贴。
04
积极看待现阶段政策
从2014年起，PPP市场从最初的狂飙突进，到现在的降温，PPP经历了鼓励、快速发展、降温、规范阶段。这其中影响较为深远的文件有6个：
(1)财预〔2017〕87号：
不得将建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路以及教育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。
——分析：未叫停政府付费类PPP。严格按照规范流程的政府付费类PPP项目是允许的，政府付费类PPP项目回报机制只能由政府付费，且受年度公共预算支出10%红线的限制。列出负面清单。建设工程、基础设施建设、土地前期开发等被禁止以购买服务名义。
(2)财办金92号：
①三种不得入库：不适宜采用PPP模式实施的、前期准备工作不到的、未建立按效付费机制的。②五种情形退库：未按规定开展“两个论证”的、不宜继续采用PPP模式实施的、不符合规范运作要求的、构成违法违规举债担保的、未按规定进行信息公开的。
——分析：明确了无运营内容无绩效考核机制的PPP项目不予入库。要求政府付费与绩效考核结果挂钩，建设成本30%纳入运营绩效考核，防止项目竣工即支付，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务。不得以债务性资金充当资本金。考验社会资本方实力。
(3)国资发财管192号：
提出四大要求、六个不得。
——分析：作为PPP市场主力军的央企，在这个文件出台后，立马脚步放缓。
(4)、(5)《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》、《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发<地方政府隐性债务问责办法>的通知》
——分析：PPP操作必须要规范，不规范的必定会问责!
(6)财金10号文：
①财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。②新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。
——分析：封堵了从政府性基金操作的渠道。PPP项目运营支出必须从一般公共预算支出。PPP项目操作不再模棱两可，不可再打擦边球。
从上述政策的出台效果来看，因为地方解读不同，对PPP领域确实产生很大影响，甚至一度叫停。个人认为这是一种误读。在我眼里，PPP是一个推动投融资体制改革的好工具，我深信国家层面高质量发展PPP的决心不会变，以PPP模式推动供给侧改革、激发市场活力的初心也不会变。对地方政府来说，要做的就是积极看待、做足准备、规范实施。
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