2月12日，财政部PPP中心发布《关于加快加强PPP项目入库和储备管理工作的通知》(财政企函【2020】1号)：“提出要开设PPP项目入库绿色通道，用了三个表述：急事急办、特事特办、即报即审”。通篇行文基调除要求提高政治站位，补短板，稳增长外，主要传达的是急、急、急!另外，财政部近日提前下达2020年新增地方债限额共8480亿元(其中无限定用途一般债5580亿、专项债2900亿)，加前次下达1万亿专项债，共计18480亿。
似乎2020政策从基建托底转向积极支撑有了一丝春江水暖的意味。从过往来看，不管是专项债还是PPP，都是政策调节工具和手段，都是政府在相机决策中相互替代、接棒的投融资方式。PPP的兴盛是对BT、土储融资的替代，隐债压力下专项债的火爆是对PPP的挤出。疫情后首要任务将是稳经济，国家新一轮的刺激政策将陆续出台，最近地产松绑最近也有了声音。
PPP作为基建领域成熟的投融资模式，也是政策调节工具，疫情冲击叠加经济转型周期下，基建拉动投资、稳经济作用凸显，基建领域预计将迎来持续利好政策。
一、PPP是怎么衰退的?
PPP初衷的几个悖论：之一：缺钱才做PPP，做了PPP还缺钱;之二：撬动社会资本资金，减少财政负担，提供公共服务产品，却以增加政府隐债收场;之三：化债是PPP的背景，后来又成为PPP的紧箍咒(底线)。
2017年是PPP从鼎盛到衰退的分水岭，其根本原因在于增加政府隐性债务。2017年以来PPP遭受最严厉监管，部委和监管部门从三个口限制PPP。
1、地方政府
地方政府作为PPP的最大甲方，是项目端和财政预算安排的主体。2017年4月，财政部发布财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》：严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。这四个不得句句剑指新增地方隐性债务，地方政府这一段开始受到监管。
2017年7月，财政部发布最严厉财办金〔2017〕92号文：“违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的，不得入库，并要求进行整改”。这最具硬核的条款，作为后续检查的依据，地方政府才明白这次PPP也走不通了。
一直持续到去年，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)：新上政府付费项目：财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目;建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库;项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。
2、主流社会资本方(央企)
财办金90号文后，国资委发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)明确，中央企业及其子公司要严格遵守国家重大项目资本金制度,不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险;在PPP项目股权合作中,不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等。从此，央企兜底退出模式被禁止。
3、金融机构
金融机构是推动PPP投融资落地的关键主体，也算是甲方。
(1)2017年3月-2018年3月，银监会“三三四十”专项整治要求：禁止违反落实新预算法和国务院关于地方政府性债务管理的有关要求，通过产业基金、委托贷款等方式提供融资放大政府性债务，通过产业基金等进行非标资产投资等;禁止违规多层嵌套，存在隐匿最终投向、突破投资范围与杠杆限制、期限错配等情形。
这期间，政府融资类基金业务、房地产结构化融资业务、PPP基金、非标资产证券化业务等业务模被叫停。
(2)《商业银行委托贷款管理办法》要求：禁止券商、基金子公司资管计划发放委托贷款;禁止私募基金发放委托贷款。
从此，资管计划、基金通过银行发放委贷业务模式被叫停。
(3)资管新规(银发〔2018〕106)。这个对资管行业影响深远的文件，注定要留在行业监管制度排行榜上。对PPP最直接影响：要求直接非标债权类资产、未上市企业股权及其受(收)益权的，不得期限错配，短产品投长项目;分级私募固定收益类产品的分级比例不得超过3：1，权益类产品的分级比例不得超过1：1，混合不得超过2:1。并且分级资产管理产品不得直接或者间接对优先级份额认购者提供保本保收益安排。
从此，理财资金投资非标受限，发行滚动产品续接长期限PPP项目资产受限。不能期限错配，10年期项目不能拆短投放，十年期PPP怎么投?证券化也受到非结清出表限制。
但是据传言，资管新规的存量整改期限也要延后。至少政策已经到最严厉的时候，也表示它不能再严厉了。
二、PPP与专项债
最早国发〔2014〕43号：“二、建立规范的地方政府举债融资机制，提出“剥离融资平台公司政府融资职能”，鼓励地方政府发行一般债和专项债举债融资，同时推广使用政府与社会资本合作(PPP)模式。可见最早地方政府债、PPP都只是一种地方政府投融资机制，一种替代BT、土储融资的手段。
2017年地方通过PPP、购买服务等变相举债，增加地方隐性债务，PPP受到最严厉监管，一般债和专项债逐步挤出PPP，成为近两年地方的举债方式。
但是当前专项债推动也面临一些困难，PPP和专项债的重要区别是PPP的撬动，撬动社会资本方资金，这个很重要，地方政府财政的家底大家是心知肚明的，虽然专项债后面也鼓励可以部分用于资本金，但是财政的钱拨付流程繁杂，是很难用的，流程和效率很难和市场化资本金相比。
三、2020年PPP怎么做?
(一)选好重点领域
疫情后，以下基建领域存在机会，重点关注：
1、智慧城市和交通运营优化。突发疫情暴露出城市运营调度和管理能力不足，人口密集集中，城市管理能力薄弱，智慧城市迎来新发展机遇。重点关注智慧城市融合项目以及公共客运运营的公共汽车、电车等公共交通车辆购置、新能源汽车制造及配套设施建设运营、交通领域大数据应用融合等领域。
2、农村基础设施和农田水利领域。疫情将改变人们的生活方式和健康理念，绿色农业、生态农业将迎来新发展。2020中央1号文件继续大力支持农村和农业领域，重点关注：农村基础设施建设和农田水利设施建设等领域。
3、垃圾处理及污染防治领域。主要是污水、垃圾、污泥处理，危险废弃物处置，以及大气污染、水域污染、农村面源污染、城镇生活垃圾等固体废物(含危险废物、医疗垃圾等)处理、城市黑臭水体综合整治领域、矿山土地复垦与生态修复领域、土壤污染治理及修复领域等的环境治理修复领域。
4、医疗医药领域。医院改扩展改、康养园区建设以及医药研发、公共卫生防治救治建设等。
(二)选好优质项目
1、区域选择原则：选财政实力强劲区域，东部优于西部，省市优于州县，再区分财政实力。可划定资源分配额度、设置预算支出与一般预算支出比例、具体项目中政府付费占项目比例等指标。
2、项目本身是否优质。项目自身属性较为关键，是否具有稳定有效可靠收入来源，项目付费(包括政府付费、使用者付费及可行性缺口补助收入)能够覆盖社会资本或项目公司成本回收和合理回报。
3、项目库必须进，且建议优先支持国家级示范性项目、省级示范性项目，优选符合国家重大战略的重要工程及重点项目。
4、考核绩效合理。考核绩效和付费设置清晰，不能固化政府支出。
5、项目手续：存量项目涉及国有资产、股权转让的，需经资质三方提供资产评估手续。基础证照齐全基础上，重点关注PPP项目用地。土地获取要求不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，不符合《划拨用地目录》的，需依法以招标拍卖挂牌、土地使用权租赁等方式获得土地使用权。具备条件的，项目土地使用权的招标和社会资本方采购可合并实施。
3、“一方案、两报告”：“一方案、两报告”编制机构需在财政部准入机构名录;项目实施单位不得是地方政府所属平台公司，异地实体平台可接受。
7、合规性要求：实施方案融资结构部分，政府或出资代表不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。政府和社会资本方在第三方协议中约定政府承担融资偿还责任增加地方政府隐性债务。
8、项目资本金
除满足国家关于固定资产投资项目资本金管理的相关规定外，穿透审查资本金，不得以明股实债、股东借款、借贷资金等债务性资金违规出资作为资本金，也不得以公益性资产、储备土地违规出资。认可国家PPP基金、保险资金参与投资PPP项目的资本金。
9、担保措施：可接受保证、在建工程抵押、应收账款、特许经营权质押，具体审查担保能力。同时可接受国家融资担保机构进行担保。
(三)多渠道支持
1、项目贷款
资本金到位后，为PPP项目公司提供项目贷款。目前银行参与PPP最直接的模式。
2、银团贷款。对于资金规模需求大、社会效应重大项目，可采取银团贷款方式进行支持。
3、PPP资产证券化
一是为社会资本方盘活PPP权益资产，为央企持有的PPP股权收益权提供资产证券化服务;二是为PPP项目公司的收费权提供企业资产证券化服务;三是银行投资或发放债权融资后，通过资产证券化方式盘活存量资产，加速资产流转。
4、PPP项目债。在资本市场为PPP项目发行ABN或项目收益债券融资。
当前，疫情还在持续严峻，但稳增长、做好“十三五收官”工作和全面建设小康社会目标同样重要和紧迫。可以肯定的是2020下半年一定是风风火火的节奏，前面失去的，后面都要加倍的夺回来。大家做好撸起袖子、挽起裤腿、加油干的准备!
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