近年来，国务院、财政部发布了一系列有关“运用PPP模式盘活存量资产”的政策文件，鼓励通过股权转让、资产交易等方式盘活存量资产。作为化解地方政府债务风险的有效手段之一，预计未来采用TOT模式盘活的存量项目将越来越多。
根据《企业国有资产交易监督管理办法》(国资委、财政部令〔2016〕第32号)规定，对于符合要求的企业国有资产交易需在依法设立的产权交易机构中公开进行。目前，存量PPP项目同时进行政府采购和进场交易的案例较少，很多地方政府缺乏操作经验。同时，存量PPP项目由于缺乏施工利润，意向投资人一般为轻资产的运营单位，项目普遍热度不高。采用TOT模式的存量PPP项目在实操过程中有一系列需注意的问题。如何保证产权交易的受让人与PPP项目政府采购的中标人一致?在确定中标人的整个流程中需要注意哪些问题?笔者根据近期项目的实操经验浅谈如下。
一、 产权交易和政府采购流程合并
为保证中标人的唯一性，产权交易和政府采购在某些环节需要密切配合，同步进行。
(一)资格预审与信息正式披露同步
信息正式披露(社会资本进行求购登记报名)不低于20个工作日，社会资本可在任一工作日进行求购登记。资格预审不低于15个工作日，社会资本可在资格预审文件规定的时间内报名。
资格预审与信息正式披露的公告时间可以不同步，但报名的截止时间需一致，以保证潜在社会资本可以在资格预审报名的同时进行求购登记。资格预审文件中约定，通过资格预审且符合条件的意向受让方可参与下一步招投标。
若产权交易信息正式披露的截止时间晚于资格预审的报名截止时间，则可能出现资格预审报名截止后进行求购登记的社会资本无法报名资格预审的情况。社会资本由于未同时满足两项条件(无法参加资格预审)而不能参与下一步竞价。如仅考虑产权交易一条线来看，社会资本是可以参与下一步竞价的。因此，通过上述时间的协同，可以避免政府采购和产权交易不同步可能引起的投诉。
(二)招投标与竞价同步
《企业国有资产交易监督管理办法》(国资委、财政部令〔2016〕第32号)第二十二条规定“竞价可以采取拍卖、招投标、网络竞价以及其他竞价方式，且不得违反国家法律法规的规定。”为保证招投标与竞价同步，存量PPP项目的政府采购方式采用公开招标。招标文件以政府采购为准，产权交易不再另行拟定招标文件。每个潜在受让方的竞价相同，最终以政府采购的中标结果确认产权交易的最终受让方，保证产权交易的受让方与存量PPP项目政府采购的中标人一致。招标文件和投标文件均在产权交易中心备案即可。
二、项目流程中应注意的事项
(一)资格预审和求购登记都通过才“够格”
1.披露信息告知：①资格预审文件中明确规定，通过资格预审且交纳产权交易保证金才有资格参与下一步招标。②潜在社会资本在产权交易中心进行求购登记工作时，由产权交易的工作人员履行告知义务“需参与资格预审”。③实施机构向潜在社会资本发邀请函进行提示。
2.过程主动控制：根据32号令第二十一条，“产权交易机构与转让方意见不一致的，由转让行为批准单位决定意向受让方是否符合受让条件。”对于参与求购登记工作，但未通过资格预审的社会资本，转让方可否决其资格;对于通过资格预审但未参与求购登记工作的社会资本，根据资格预审文件规定，其不具备参与招投标的资格。
(二)联合体股权比例的确定“不要拖”
一般的PPP项目在资格预审阶段可以不确定联合体的股权比例(资格预审文件中联合体协议明确要求的除外)，最晚可以在开标前确定。项目进入采购阶段后，社会资本还有充足的时间去协商确定联合体的股权比例。
对于产权交易而言，社会资本在正式披露期间进行求购登记时，必须明确股权比例，以明确各方应支付的转让价款。
需要进行产权交易的存量PPP项目不仅应在资格预审时确定股权比例，同时需要政府采购和产权交易的联合体协议保持一致，以保证股权比例的统一性。
(三)开标需谨慎，流标“伤不起”
由于存量PPP项目缺乏施工利润，其对于大型国企的吸引力较低，虽然现在部分国企已在布局施工运营全产业链，但规模并不乐观。现阶段参与存量PPP项目的主力军大多为轻资产的运营单位，抗风险能力较差，对于利润空间相对较小的存量PPP项目要求较高、诉求细致。鉴于存量PPP项目潜在社会资本少且“容错率”低的特点，项目流标的可能性相对较大。项目流标将影响盘活资金的到位时间，对于将盘活资金列入化债计划的地方政府而言影响尤其显著。
如果项目流标了，从政府采购的角度可以很快再来一次，但产权交易的角度可能就行不通。因为产权交易没有“补位”之说，不允许“资格后审”。如果立即进行二次招标，可参与的仍然是上次有资格的投资人，无法扩大潜在投标人的范围。而如果重新组织招标，则需要信息正式披露(资格预审同步)重来一次，这一般需要2个月的时间。
为解决好上述问题，采购前与社会资本的沟通就显得尤为重要，要尽量保障招投标一次顺利通过。同时，在确定所有社会资本均交纳了产权交易保证金后再发布招标公告，也可以在一定程度上保证参与投标的单位数量，防止项目流标。
(四)产权交易保证金的“保函之路”
产权交易保证金一般采用货币方式，最终受让方的产权交易保证金自动转为转让价款。投标保证金既可以采用货币形式也可采用保函形式。考虑到政府采购和产权交易均需要提交保证金，为简化程序，降低潜在社会资本的压力，可以只要求提交产权交易保证金，投标保证金无需提交。
由于参与存量PPP项目的社会资本均为轻资产的运营单位，实施机构既不愿降低保证金的额度，也不愿降低项目吸引力，在该种情况下，实施机构可与产权交易中心协商，产权交易保证金采用保函形式。
若产权交易保证金采用保函形式，保函范本需充分征求社会资本意见，同时还应注意以下问题：一般银行未开展过产权交易保函的业务，开具产权交易保函有难度;产权交易保函承担了政府采购和产权交易的担保任务，兑取条款需要通过银行风控。
(五) 产权交易需准备的资料提前沟通
PPP项目的潜在投资人一般对PPP项目流程较熟悉，但对于产权交易的流程较陌生。部分社会资本的投资项目需履行层层审批、高层会议决策等流程。若在产权交易的某个环节上没有提前部署或给足时间，很可能会导致社会资本错过参与项目的机会。
例如，求购登记时社会资本需要准备的材料包括“内部决议”，部分社会资本需要董事会甚至更高层的会议审批后才能出具。由于高层会议的特殊性，可能整个流程就超过一个月，从而导致社会资本错过求购登记的时间，没有资格参与项目。这种情况对于实施机构和社会资本而言均是一种损失。对于实施机构来说少了一个潜在社会资本，对于社会资本则是丢了一个项目。
三、结语
需进场交易的存量PPP项目由于有了“存量”和“产权交易”两个特征，较大程度上增加了项目的落地难度。为保证项目的平稳推进，以达到地方政府的预期要求，实施机构应牵头组建由相关政府部门、产权交易机构、咨询单位、代理机构等组成的工作小组;同时做好与潜在社会资本的充分沟通，提前梳理各项程序要件和节点，并做好应急预案。
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