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绿色PPP的发展及创新

发布日期:2020-03-24    来源:中国金融
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   当前,“绿色发展”作为我国发展全局的五大基本理念之一,受到了高度的重视。这也对绿色产业的发展提出了更高的要求。绿色产业具有很强的外部性,所需资金数量庞大且投资回报期长,仅通过公共财政难以推进和落实,在这一领域推进政府与社会资本的合作(PPP)是十分必要的。

   绿色PPP的理论内涵

   绿色PPP的本质还是PPP,但其所涉及的项目与“绿色”密不可分。根据国务院发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》,PPP是政府采用竞争性方式选择社会资本方,双方订立协议明确各自的权利和义务,由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营,并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。根据我国《绿色产业指导目录(2019 年版)》,绿色产业则包括了节能环保、清洁生产、清洁能源、生态环境、基础设施绿色升级和绿色服务六大类。

   绿色项目适合发展PPP模式,主要原因在于绿色项目与PPP模式之间存在着高度契合。第一,绿色项目对建设、运营的要求比较高,而社会资本方的企业在相关领域的业务能力更加突出。第二,PPP旨在提供公共产品和服务,这一模式的功能就是能让社会资本参与进来,而绿色项目的受益对象也是社会公众,能够发挥促进绿色发展的作用。目标一致,功能互补,绿色项目与PPP模式的有机融合将产生“1+1>2”的结果。

   绿色PPP存在的痛点及成因分析

   过度依赖财政补贴,缺乏合理的投资回报机制

   目前,我国的绿色PPP项目存在过度依赖财政补贴、缺乏合理投资回报机制的问题。根据财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》,PPP回报机制包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助三种方式。

   各种付费方式下的PPP项目数量相差悬殊,可行性缺口方式占据了主导地位,绿色PPP项目则以政府付费为主。这主要是绿色项目自身特点所致。生态修复等绿色项目投资额较大、回收周期也较长,因此社会资本在选择时更倾向于有财政补贴来源的项目,市垃圾处理等能够在未来产生稳定收益的项目所占比例相对较小。

   在实际运作中,有的项目风险很大却全部由社会资本无偿承担,有的项目则由政府主动或被迫兜底。这主要是因为缺乏对企业项目运营资质和项目方案科学性、完整性及有效性的评判标准体系,尚未形成风险的衡量和分担合理机制。再者,目前尚没有PPP绩效考核评价具体办法,也无法以绩效考核评价结果作为项目付费依据制定激励机制。

   国有企业市场份额过高,民营资本缺乏活力

   当前,无论是在绿色PPP领域还是其他PPP领域,国有企业都占据了主导地位。全国PPP综合信息平台项目管理库的2018年报显示,签约的民营企业共633家、资本占比39.8%,国有企业855家,资本占比53.8%,而生态建设和环境保护类项目投资额占民资背景落地示范项目投资额比例仅为10%。

   这种民营企业在绿色PPP领域中边缘化的现状是多重原因导致的。首先,与国有企业相比,民营企业的优势可能是专业性更好,但是在资金实力、融资能力和经营稳定性上都不占优势。其次,一些地方政府仅将PPP视为融资平台,更青睐于融资能力强的国有企业。再次,为避免出现项目失败导致国有资产流失,或是因定价问题导致的利益输送嫌疑,地方政府更愿意选择国有企业。

   当然,也存在着民营企业不愿意入场的因素。回报机制不健全、政策变化、政府换届、议价能力较弱等问题会导致民营企业缺乏安全感,而且一些项目盈利预期较差,导致一些企业不愿意涉足。

   融资方式单一,现有融资方式存在一些问题

   目前,绿色PPP项目最主要的融资方式有绿色债券和绿色基金两种形式,相对来说比较单一,而这两种方式也存在一些问题。首先,我国的绿色债券尚未有统一的认证标准,因此发行口径略有差异,且发行成本相对较高。其次,绿色债券信息披露不完善,难以保证资金用途,给监管带来了一定困难。绿色基金同样也面临着缺乏相应评估和认证的问题。另外,绿色基金在“绿色”与收益之间还处在一个极度不平衡的状态,大部分绿色基金都是产业型绿色基金,目标仍是实现基金增值。

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