一、指引颁布的背景
根据《全国PPP综合信息平台项目管理库2020年2月报》，2014年以来，医疗累计入库项目9459个，投资额14.4万亿元;累计落地项目6420个，投资额10.1万亿元，落地率达67.9%;累计开工项目3764个，投资额5.7万亿元，开工率58.6%。伴随越来越多的PPP项目完成建设环节，逐步进入运营期和政府付费周期。PPP绩效管理工作已成为地方政府、社会资本和公众关注的焦点。政府关注项目为公众提供的公共产品和公共服务的质量，社会资本关注绩效考核的结果及政府付费。只有做好PPP项目绩效管理，PPP模式才能进一步有序规范推进，PPP模式在公共服务领域的优越性方能显现出来。
关于PPP项目的绩效管理，国家层面政府先后出台了一系列政策文件，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)要求建立全生命周期绩效管理机制;、《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作的通知》(发改投资〔2016〕2068号)、《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)、《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金〔2017〕76号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目管理库的通知》(财办金〔2017〕92号)进一步明确对"未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制、项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%"的项目，不予入库、;《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》((2018年9月1日))再次强调对项目实行全生命周期跟踪问效，建立绩效评估机制;《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)更是明确PPP项目需要建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制。这些文件和政策逐步确立了PPP绩效管理的目标、意义和机制，但是仍然缺乏对PPP项目具体层面的操作性指导。
二、指引重点内容分析
2020年3月31日，《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金〔2020〕13号)文件(以下简称"《指引》")在征求各方意见后正式出台。《指引》PPP项目绩效管理操作指引明确了，绩效管理是贯穿PPP项目全生命周期的，;涵盖了绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用在内的三项主要项目管理活动;规定了绩效管理各项工作的工作程序、时间节点、各环节各参与主体的职责;强调了PPP项目绩效评价作为政府按效付费、落实整改、监督问责的重要依据，。可以说，PPP项目绩效管理操作指引《指引》的颁布，充分体现了PPP项目绩效评价的全方位、全流程、全覆盖。
(一)绩效目标和和指标体系纳入实施方案，根据阶段需求合理调整
PPP项目实施方案编制一般参考《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014〕113号)，该指南要求定期监测项目产出绩效指标，但并未明确需要在实施方案中编制项目绩效考核相关内容。而PPP项目绩效管理操作指引《指引》第十一条的出台，明确要求，在项目实施方案中编制总体绩效目标和绩效指标体系绩效指标体系绩效目标和绩效体系。
其中，绩效目标包括预期产出、预期效果、项目管理;指标体系包括绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法。项目总体绩效目标和绩效指标体系在准备阶段明确后，在采购阶段，"可结合社会资本响应及合同谈判情况对绩效指标体系中非实质性内容进行合理调整";。在执行阶段，因无法预见的重大变化影响绩效目标实现的可由实施机构和项目公司协商确定。
(二)绩效评价时点参考项目进度和按效付费，根据程序制定工作方案并编制绩效评价报告
对于绩效评价开展的时点，《指引》指引第十八条指出，项目竣工验收、运营期每个年度、移交完成后都需要开展绩效评价工作，并且每三到五年开展中期评估。
根据指引第十九条规定，绩效评价工作分为六个步骤，下通知、制定方案、组织评价、编制报告、资料归档和结果反馈。其中，绩效评价工作方案应组织专家对项目建设期、运营期首次及移交完成后的项目进行评审;绩效评价报告需包括项目基本情况、绩效评价工作情况、评价结论和绩效分析、存在问题及原因分析、相关建议、其他需要说明的问题。
(三)绩效评价落实按效付费，根据项目付费方式全面挂钩评价结果
《指引》指引第二十二条规定，"政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司(社会资本)绩效评价结果完全挂钩";对于使用者付费项目，"项目公司(社会资本)获得的项目收益应与当年项目公司(社会资本)绩效评价结果挂钩"。
此项规定，，进一步推行落实了《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)关于"建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制"的规定要求。这也就意味着政府补贴金额完全按绩效考核情况执行，社会资本如未完成绩效考核要求，将只能获得部分甚至拿不到当年的政府补贴，从而对社会资本的运营水平和质量提出了更高的要求。
(四)实施机构负责项目绩效管理具体工作，财政部门加强合规性审查
本级政府负责对包含绩效目标与指标的实施方案、项目合同进行批复，在项目执行阶段，如果需要调整绩效目标和指标体系也需要报本级人民政府批准。
实施机构的职责贯穿了绩效目标与绩效指标编制、绩效监控、绩效评价以及结果反馈应用。《指引》指引第二十五条明确规定，"项目实施机构应做好PPP项目绩效管理具体工作，并对PPP项目实施规范性、财政资金使用的合规性和有效性负责。"
财政部门的职能主要包括绩效管理相关制度的建设、绩效目标和指标以及绩效评价报告的审核、预算绩效管理、PPP项目移交后的后评价、，以及会同相关主管部门依托PPP综合信息平台，加强对PPP项目的信息管理。
三、指引颁布对PPP项目规范发展的重要意义
(一)深入贯彻了PPP项目"物有所值"的价值导向
指引《指引》明确指出，物有所值是PPP项目绩效管理的重要原则;绩效目标的设定应符合物有所值理念;项目预期效果应包含物有所值的实现程度;项目后评价指标体系的建设中，需包含项目物有所值的实现情况。可以说，从绩效目标和指标体系的建立，到绩效监控与评价的全过程，都是对项目全生命周期的物有所值的验证过程，"绩效管理"与"物有所值"的有机结合，是政府决策、管理、付费的重要依据。
(二)充分强调了"风险分担"，引入争议解决机制
按照《指引》指引规定，在准备阶段，项目绩效目标和绩效指标体系的制定过程中，应充分征求相关部门和潜在社会资本等相关方面的意见;在采购阶段根据社会资本的谈判结果合理调整绩效指标体系;绩效评价应区分责任主体，形成客观、公正、全面的绩效评价结果，对于不属于项目公司或社会资本责任造成的绩效偏差，不应影响项目公司(社会资本)绩效评价结果。同时，指引中对于绩效目标或指标体系的调整、绩效评价的结果有异议的情况，约定了争议处理方式，保证了项目参与各方的合法权益。
(三)严格规定了绩效监控，确保项目及时纠偏
《指引》指引明确了PPP项目的绩效监控，是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理，通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等。通过对照绩效监控目标，查找项目绩效运营偏差，提出实施纠偏的方法，反馈相关主体及时纠偏在内的工作程序，确保了项目的正常运行和绩效的优化改进。
(四)系统设计了绩效管理流程，确保各主体职责边界明晰
《指引》指引附件一的PPP项目全生命周期绩效管理导图，是对项目绩效管理工作流程的清晰化表达，是对本级政府、其他相关部门、财政部门、相关主管部门、实施机构、项目公司/社会资本在内的参与主体，在各阶段的工作内容、工作流程、节点对接给予的了明确指示，确保了对项目参与主体之间的有效配合，为项目绩效管理的工作推进提供了科学具体的流程指导。
四、完善PPP项目绩效管理的建议
(一)建议根据项目行业特点和实际情况调整细化指标
建议由国家行业主管部门设计覆盖同一行业、同一类别PPP项目的基本绩效考核指标，如交通运输行业的车流量，、环境保护领域中的水污染治理等。同时，考虑到同一类项目所处不同的地区，面临的需求情况不同，应结合项目自身的特性和需求，综合当地的社会经济环境，在同一行业的基本绩效考核指标体系中，由地方政府实施机构自行赋予补充指标的种类和权重。
(二)建议根据项目时期特点委托专业机构完善指标体系
PPP项目合作期基本都在十年以上，不同时期应结合项目实际情况对考核指标进行动态调整和更新。鉴于绩效考核的专业性和复杂性，建议项目实施机构委托第三专业咨询机构编制完善考核体系，围绕项目所提供的公共产品服务的数量、质量等指标实施绩效考核，使绩效考核更贴合项目本身，更能够落到实处。
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