一、PPP和特许经营不是不同层面的定义
PPP和特许经营既不是包含与被包含的关系，也不是并列的关系，二者并不是一个层面的定义。
根据国办发42号文，PPP是指：
政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。
国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知
根据25号令，特许经营是指：
政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
国家发展和改革委员会 财政部 住房城乡建设部 交通运输部 水利部 中国人民银行令第25号
每每到这个时候，总有读者陷入误区：就是希望比较法律法规或者政策文件的效力大小，从而对于定义理解的模糊之处，用一个法律或者文件来覆盖另一个法律或者文件。
这里我们重申一个重要的经验：在不同领域的文件之间，不能完全进行效力判断，在宣布废止之前，都是有效的文件。国家和各部委所发文件，对于地方政府和各级部门之间具有极强的约束力，即使其要求高于一般法律的要求，也仍然有效，不能简单地理解为法律效力大于文件效力，也不能简单地认定此文件效力大于彼文件效力。
二、PPP和特许经营是不同角度的定义
PPP和特许经营是不同角度的定义，打个比方说就像是陆上动物和哺乳动物之间，陆上动物的定义来自于其生活的领域是陆地、天上，还是水中，哺乳动物的定义来自于通过乳腺分泌乳汁来给幼体哺乳。
虽然，二者在很大程度上是重合的，但是在很多地方是不一样的，陆上动物里面有很多哺乳动物，也有很多不是哺乳动物，二者不是并列的关系;也有的哺乳动物，并不生活在陆上，所以二者也不是包含与不包含的关系;也不存在二者孰更高级的问题，人类是陆上生活的哺乳动物，不过，人类之高级，并非因为人类是陆上动物或者哺乳动物，而是因为人类有一个智慧的大脑。
还有个问题，就是陆上动物的定义不清晰，是在陆地上方的就算，还是飞着的不算，还是能进到水里的也不算。
三、PPP和特许经营划分缺少实际意义
因此，这种划分区别的意义不大，我们的读者，还是要从各个部门分管的角度，遵守各自的规定。
财政部的文件，并不是针对特许经营领域发布的，是针对所有有财政支出责任事项而规定的，因此，有需要财政支出的就要遵守财政部有关规定。这跟25号令规定的特许经营的领域没关系，或者说，即使是属于这些领域，对于有财政补贴长期支出安排的，也要遵守PPP项目管理库的相关规定，不允许以特许经营的理由来规避PPP项目管理的相关规定。同样的，有权利需要特许的就要遵守25号令的规定，有固定资产投资需要立项的就要遵守发改委有关项目决策的相关管理规定。
比较二者的意义不大，因为，二者之间并不存在进行选择或切换的空间。
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