项目公司管理人员和施工项目部的管理人员，两块牌子一套人马，是否合适?有什么经验建议?
问题背景：
福建某PPP项目，中标社会资本方为民营企业，所以在项目实施的时候，出于成本考虑，将项目公司管理人员和施工项目部的管理人员合并，两块牌子一套人马。
实施过程中，管理人员不能高效的开展各项工作，政府方实施机构对接时也不是非常顺畅，身份切换比较复杂，最为关键的是，所有存档过程资料均为施工工程资料，其他项目公司应妥善存档的部分一律没有。
某央企也是同样情形，该企业中标PPP项目后，直接安排下属三级公司承担施工任务，同时还是由该三级公司承担项目公司管理责任，但由于三级公司仅是施工单位，所以过程中仅考虑施工部分，不能站在集团公司角度来统筹考虑建设和运营，不能站在项目公司角度考虑问题，且时间组织架构中，施工项目经理的级别和权限比项目公司总经理还高，所以导致项目公司总经理就成了一个摆设，实质上还是在以施工项目部的模式在管理。
对此，从经验角度来看，有什么合适的建议?
问题解析：
两块牌子一套人马，不合适。实践中，编者所涉该种管理方式的PPP项目，无一健康推进，全军覆没。简要分析，有如下几点原因：
1、身份角色不同，管理出发点不同
中标社会资本方和或有的政府方出资代表共同成立项目公司后，项目公司是PPP项目经营管理的第一法律责任主体，其对PPP项目的总体目标负责，管理出发点是全生命周期所持续、稳定提供的公共服务，以及商业经营目标。
而项目项目部的管理出发点仅仅是建设阶段的目标，包括进度、安全、质量、成本等，归根结底考虑的是建设利润目标的实现。
所以两者出发点有明确的本质性差别，这就决定了如果是一套管理班子，必须能够随时切换身份，随时站在不同出发点去考虑问题和补足相关的工作缺项，实践中非常困难。
2、管理依据不同
根据合同相对性原则，项目公司的管理依据是《公司章程》和《PPP项目合同》，施工项目部的管理依据是《施工总承包合同》，不能一概而论。
3、管理范围不同
施工项目部的管理范围相对较窄，就是常规建设工程施工管理的部分，包括安全、质量、进度、成本、HSE等，相对比较简单。
但项目公司的管理范围更宽，包括了公司经营管理、建设工程管理、行业运营管理三个大部分。其中公司经营管理包括三会管理、工商管理、财务管理、税务管理、保险管理、人力资源管理等等，建设工程管理区别于施工项目部的管理，属于建设单位身份管理，包括安全、质量、进度、投资、HSE等，行业运营管理则根据项目运营管理的内容进行确认，其管理实质上是公司经营，PPP项目仅仅是经营的标的而已，故管理范围远远超过施工项目部。
详细论述，请参加本书《SPV公司应该如何开展规范经营管理?规范经营管理包括哪些内容?》。
4、管理要求不同
建设周期较短，一般一年至三年，各方管理已经相对成熟，建设工程的过程管理和档案管理都有成熟的规范，所以要求比较明确，相对比较简单。
但是项目公司经营管理就是PPP项目的全生命周期管理，其周期一般为10年至30年，根据审计署于2019年3月15日发布的《中华人民共和国审计法(修订草案征求意见稿)》第二十五条和第三十五条规定，“审计机关对政府投资和以政府投资为主的工程项目，以及其他关系国家利益和公共利益的公共工程项目的预算执行、决算以及有关建设、运营情况，进行审计监督”，“审计机关有权要求审计对象及时、准确、完整提供财务、会计资料以及与其履行职责有关的业务、管理等资料，包括管理、储存、处理和应用的电子数据和有关文档。审计对象不得拒绝、拖延、谎报，不得制定限制向审计机关提供资料的规定。单位负责人对本单位提供资料的及时性、真实性和完整性负责”，且“社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计对象的，审计机关有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查”。由于PPP项目有其公益属性，属于“关系国家利益和公共利益的公共工程项目”，这就明确意味着项目公司势必要经历行政审计，同时项目公司还要经历绩效考核，所以在日常管理过程中就明确要求将各项管理动作、管理成果以有效证据的形式予以保存和确认，这就对管理的要求提出了更高的要求。
这是远超传统建设工程管理要求的内容，项目公司应当着眼于未来的审计和绩效考核去反推日常的管理要求，因为我们的最终目的是通过审计和绩效考核，获得及时、足额的付费，最终赚取利润，这就是以结果为导向。
所以，公司经营和施工项目是完全不一样的管理，合二为一，对于管理人员的专业素质要求非常高，一般不容易实现。
从实践来看，明确不建议。
另一方面，两个管理班子独立分开，其实也不增加管理成本。项目公司经营管理的成本按照财政部《关于印发<基本建设项目建设成本管理规定>的通知》(财建【2016】504号)执行，采用累进式计取，计取比例如下表：
假设建设单位管理费计取为1000万元，如果项目公司实际使用800万元，则按照800万元计入总投资;如果项目公司实际使用1500万元，则依然按照1000万元计入总投资，多支出部分由责任单位自行承担。
详细内容，请参加本书《建设单位管理费是依照规定费率计入总投资，还是按照审计核定的实际支出执行?是否都归为SPV公司管理支配?》。
解决建议：
明确建议项目公司经营管理团队和施工项目管理团队独立分开。
项目公司管理团队独立成立，施工项目部独立成立，两个管理团队单独分开，各赋其能、各司其职，简单高效。
项目公司管理团队的管理费用从建设单位管理费支出。
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